최근 수정 시각 : 2022-04-08 17:01:50

재건축초과이익환수제

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1. 개요2. 상세3. 헌법재판소 결정: 각하 / 합헌4. 논쟁
4.1. 옹호론4.2. 비판론
5. 여파

1. 개요

부동산 재건축 사업을 할 때 생기는 규제 중 하나이다. 약칭은 재초환이다.

관련법은 재건축초과이익 환수에 관한 법률이다. 약칭은 재건축이익환수법.

2. 상세

재건축 조합원 1인당 3,000만 을 초과하는 개발 이익이 발생할 것으로 예상될 때, 예상 개발이익의 최대 50%를 정부가 관리처분인가 단계에서 개발 부담금으로 환수하는 제도이다. 중앙정부가 50%, 광역자치단체가 20%, 기초자치단체가 30%를 세금의 형태로 가져간다.[1]

2005년 노무현 참여정부 당시 이른바 8.31 부동산 대책 의 일환으로 발표되었다. 그러나 당시에는 실제 입법논의까지 가지는 못했고 2006년 이른바 3.30 부동산 대책 으로 다시 발표되었다. 노무현 대한민국 대통령이 집권하자마자 전국의 재건축 아파트 단지를 중심으로 부동산 가격이 가파르게 뛰었기 때문에, 재건축에 따른 초과이익을 집값 상승의 주범으로 보고 재건축초과이익환수제를 하겠다고 한 것이다.[2] 그러나 이 제도는 발표 당시부터 위헌 논란을 계속 빚었으며, 결국 2006년 5월 2일 열린우리당 민주노동당의 연합으로 한나라당 국회 공성전을 벌인 끝에 강행처리했다. 이 국회 공성전 당시 나온 말이 송영선 한나라당 당시 국회의원의 날치기도 한 두 번 해야 할 거 아니야!. 2006년 5월 24일부터 법이 공포되었고, 실제 재초환을 적용한 재건축 아파트단지는 2008년부터 발생했다. 그러나 2008년에는 대침체로 인해 아파트 재건축 사업 자체가 취소되건 무기한 연기되는 경우가 많았기때문에 정작 실제로 적용된 단지는 거의 없다시피했다. 논란점이 많은 제도였기 때문에 대부분의 재건축 단지가 재초환 중단을 기다리며 존버에 들어갔던것도 이 제도가 실제로 적용된 단지가 많지 않은 이유이다.

그러다가 2012년 연말에 재초환 시행을 일시 중단하는 재건축초과이익 환수에 관한 법률 개정안이 통과되면서 2013년부터 2017년까지 5년간은 재초환 제도가 일시 중단되었다. 이 때 한국 아파트들이 대거 재건축 사업에 뛰어들게 되었으며 서울시내 곳곳에 신규 아파트가 공급되기 시작되었다. 그러다가 문재인 정부에서 2017년 8.2 부동산 대책을 통해 5년간 시행 중단된 일몰기한이 종료됨에 따라 부동산 규제책의 일환으로 재초환 중단 재연장 없이 재초환 제도 부활을 선언했고, 2018년 1월 1일부로 부활하였다.[3]

문재인 정부는 2020년 8.4 부동산 대책을 통해 공급대책을 발표했는데, 공공재개발 및 공공재건축에 대해 초과이익의 무려 90%를 환수하겠다고 했다. 때문에 강남3구, 여의도 등지의 재건축 조합들은 공공재건축을 거들떠보지도 않는 상황이다. 사실상 공급 없는 공급대책인 셈. #

이렇게 문재인 정부에서 재건축을 규제[4]하는 이유는 '서울 강남의 재건축 아파트가 집값 상승을 이끈다'는 믿음을 가지고 있기 때문인데, 이는 아무런 근거 없는 믿음으로 오히려 비재건축 단지가 더 집값 상승에 영향을 준다.[5] 이는 2020년 9월 21일 서울대학교 환경대학원 도시계획학 연구팀(이동훈, 장석길, 김태형)의 '재건축 초과이익의 적정성 및 재건축초과이익 환수제도 개선방안 연구'에 실린 분석이다. 보고서를 검수한 김태형 서울대 부교수는 "강남 재건축 아파트가 집값 불안을 야기한다는 재건축초과이익환수 제도의 도입배경이 타당한지를 규명하고자 분석을 진행했는데 그 근거가 없는 것으로 판단할 수 있다"며 "재건축 아파트와 비재건축 아파트 가격은 장기적 균형관계에 있었으며 재건축 진행 아파트에서만 발생하는 초과적 가격상승분은 존재하지 않는 것으로 나타났다"고 연구 결론을 설명했다. #

2020년 9월 반포주공1단지 3주구 재건축조합이 무려 가구당 4억 200만원, 총 5965억 6844만원의 부담금을 통보받아 세금폭탄이 떨어졌다. 이는 재초환 시행 이후 가장 높은 금액으로, 종전에는 반포 현대아파트가 가구당 1억 3568억원, 총 108억 5500만원으로 가장 높았다. # #
2021년 12월 성동구 성수동 장미아파트가 가구당 4억 7천7백만원의 부담금을 통보받아 재초환 부담금 역대 최고 금액을 갱신했다. #

3. 헌법재판소 결정: 각하 / 합헌

2018년 1월 1일부로 재초환이 부활하자 아파트 재건축 단지들은 전면 반발하고 연합하여 헌법재판소 헌법소원을 제기하였다. 그러나 헌법재판소는 재초환에 대한 본안 심리를 하지 않고 각하 처분을 했다. 기사

2019년 12월 27일 헌법재판소에서 본안 판단이 들어간 재건축 초과이익 환수제가 위헌이 아니라 합헌이라는 결정을 내렸다. 기사

4. 논쟁

4.1. 옹호론

이 제도를 시행하는 가장 큰 목적은 재건축을 통하여 얻는 이득을 노린 부동산 투기를 차단하는 데 있다. 재건축을 한 번 할 때마다(1:1이 아니라고 할 때) 대부분 초과이익이 발생하게 되는데, 이 불로소득을 통해 투기자들은 자신의 재산을 어마어마하게 증식할 수 있다. 부동산 투기는 집값 상승의 주 요인으로 지적되는 것들 중 하나이며, 한국토지주택공사 직원 부동산 투기 사건 문서에서도 알 수 있듯이 부동산 투기에 대한 국민정서는 상당히 민감하다.

또한 재건축을 통해 발생하는 각종 사회적 비용들을 충당하기 위한 목적도 있다. 예를 들어 1000세대 아파트를 재건축해서 1500세대가 입주했다고 하자. 그러면 그 늘어난 500세대로 인해 상하수도, 전기, 폐기물 등 각종 기반시설에 대한 수요가 늘어나고, 그 수요를 충족하려면 비용이 추가로 들어간다. 인근의 도로 수요도 당연히 늘어나기 때문에 그에 따른 도로 관리 비용[6]이 추가로 들어간다. 그러면 그 돈을 누가 부담해야 하는가?에 대해 생각해보자.[7] 재건축 아파트가 그 원인 제공을 했으므로 재건축을 추진한 주민들이 이를 부담할 필요가 있는 것이다. 그러지 않고서야 지방자치단체가 왜 50%를 가져가겠는가?

그리고 조합원들 또한 재건축 사업 진행을 통해 얻을 수 있는 이익[8]이 부담금보다 더 크기 때문에 재초환을 찬성하기도 한다. 노후한 주거환경을 개선하기 위해 집을 리모델링하는 데 2~3억 원 가량을 쓰기도 하는 만큼, 재초환으로 내는 돈은 그렇게 큰 부담이 아니라는 것. 또한 재건축이 되면 소유자가 전월세를 통해 자산을 활용할 수도 있다는 의견이 있다. 재건축 부담금은 입주 후 1년 이내에 내도록 하는데, 이 기간 동안 전월세를 받아서 부담금을 충당할 수 있으니까. 또한 본인이 직접 거주를 희망한다면 재건축 초과이익 환수에 관한 법률에 규정된 납부 연기 및 분할 납부 제도를 활용할 수 있기 때문에 큰 문제 없다는 의견도 있다. 그리고 강남권 재건축 조합원들 중에서도, 부동산 자산운용 방안에 대한 정보량과 경험이 많기 때문에 유연하게 대처할 수 있다며 재초환을 찬성하는 경우가 있다.

4.2. 비판론

환수라고 하지만 세금과 전혀 다를바 없다. 재건축으로 얻은 이익(이조차도 미실현이익이다)이 범죄나 친일행위처럼 부당하게 얻은 것이 아닐 뿐더러, 애초부터 집 새로 짓는데 국가가 보태준 것도 없으므로 재건축이익은 국가의 것이 아니고 명백히 개인의 것이다. 국가가 세금을 뜯으려고 재건축이익을 갈취하는 것을 합리화하기 위해 환수라는 워딩을 쓰는 것이다.

그리고 재건축은 향후 10년을 내다보는 사업인 만큼, 정권 교체, 재건축 정책 변화, 주택 가격 변화 등 많은 변수가 있을 수 있으니 급하게 진행하지 말고 주변 상황을 지켜보고 하자며 반대하는 의견도 있다. 특히 나이가 많은 조합원들은 직장에서 은퇴하여 연금을 제외하면 일정한 수입이 없기 때문에 부담금을 내는 것을 꺼리는 경우도 많다.

게다가 재건축 사업을 하면 조합원 건설사에 부담해야 하는 조합원 추가 부담금(전체 재건축 사업비 - 일반분양 이익)도 생긴다. 분양가상한제가 적용되면 일반분양 이익이 적어지게 되는데, 그렇게 되면 조합원 추가 부담금이 커질 수밖에 없다. 그런데 이러한 상황에서 수 억원의 부담금까지 납부하게 되면 조합원이 부담해야 하는 금액이 더욱 커지게 되며, 결국 조합원 입장에서는 남는 게 없으니 재건축 사업을 추진할 이유가 없어지는 것이다.

또한 기본적으로 "초과이익을 환수한다" 라는 개념 자체가 회계적으로도 황당한 개념이다. 구축을 재건축해서 발생한 차익은 실제로 집을 매각하기 전까지는 실현되지 않은 손익이며, 설사 시세 상승이 발생 하였더라도 이는 어차피 양도세를 통해 집을 매각하는 시점에 실제로 발생한 이익에 대해 과세되는 것이 기본이다. 그런데 재건축초과이익환수제는 재건축이 완료되는 시점에 부과되므로 기존 양도세와 겹치는 이중 과세이다. 거기에 더해, 기업 회계적으로 받아들여지는 조세 대상 이익이라는 것은 통상 매출이 있고 여기에 매출 원가 및 판관비를 제외한 세전 이익에 부과되어야 할텐데, 본 제도에서 말하는 "초과이익" 계산법은 "매출"에 준한다고 볼 수 있는 주택 매각 이전에 가상적으로 발생한 시세 차익에 대해 부과되는, 그 어떠한 일반적으로 통용되는 회계 프랙티스에도 없는 그야말로 정부가 새로 정의한 개념에 기초해 환수가 이루어진다. 따라서 본 제도는 "초과이익"의 정의가 무엇이며 그 규모는 어떻게 측정할 것이냐에 대한 합의조차 이루어지지 않은 가장 기본적인 내용부터 부실한 제도라고 볼 수 있다.

또한 위 옹호 단락에 제시된 "사회적 비용 충당" 측면에서도 본 제도는 불합리하다. 통상 재건축은 200% 내외의 구축 용적률을 300% 수준으로 올리며 토지의 25~30% 가량을 이미 정부에서 기부채납 형태로 뜯어간다. 예컨대 100평 땅 위에 200평짜리 구축 아파트(200평/100평=200% 용적률)를 재건축 하게 되면, 이 중 땅 25평은 정부에 주고 남은 75평 땅에 225평 아파트(75평x300%용적률=225평)를 올리는 형태가 보편적인 재건축의 특성을 감안해보면, 이미 기부채납 형태로 막대한 수준의 토지가 공공 용도로 수용되었는데 추가로 재건축이라는 이유만으로 회계적으로나 조세 형평성 측면으로나 모호한 개념인 초과이익을 환수한다는 것은 비합리적인 측면이 다분하다.

결국 큰 틀에서 본 제도는 집값 상승을 막기 위해 당장의 단기적 효과는 달성할 수 있으나, 중장기적으로는 재건축 사업의 경제성을 악화시켜 도심 노후화를 가속시키고 결국 도심지에서의 신규 주택 공급을 차단함으로써 오히려 더 큰 폭으로 집값이 오르게 하는 부작용을 초래하는 구조라고 볼 수 있다.

5. 여파

이러한 제도 때문에 재건축을 하는 아파트들은 세대수 증가 없이 건물 다시 짓고 대신 고급화 시키는 1대1 방식을 채택하기도 한다. 어차피 세대수를 늘려봤자 격만 떨어지고 오히려 건축비를 내고 1대1 재건축을 하는게 세금이 적게 때이고 세대수를 확장해봤자 1대 1보다 못하거나 심지어는 손해를 보는 일이 다반사라는 시각에서 비롯된 결정이다. 대표적인 1:1 재건축 단지로 래미안 첼리투스가 있다.

하지만 사회적, 경제적인 측면에서 1:1 재건축은 바람직하지 않다. 일반분양이 전혀 없기 때문에 장기적으로 주택 공급을 축소시켜 집값 상승을 심화시키기 때문. 특히 재건축을 희망하는 단지들은 강남, 목동, 여의도 등 사람들이 선호하는 요지에 집중되어 있는데, 이들 단지가 각종 규제로 인해 1:1 재건축을 해버리면 해당 지역들에 새로운 사람들이 더 들어오기 힘들어지고 기존에 살던 사람들만 계속 살게 된다.

또한 아파트 리모델링에 적극적으로 나서려는 움직임도 포착되고 있다. 리모델링의 경우 재건축초과이익환수제의 적용을 받지 않으면서 아파트단지를 고급화할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 다만 기존 건축 배치를 유지해야해서 기형적인 구조가 양산된다는 단점이 있다. 또한 세대수가 30가구 이상 증가하게 되면 분양가 상한제 대상이 되어서 수익률이 급감하게 된다.


[1] 단 산하에 기초자치단체가 없는 세종특별자치시 제주특별자치도의 경우는 지방자치단체가 50%를 가져간다. [2] 공교롭게도 문재인 정부에서도 비슷한 현상이 그대로 이어지고 있다. [3] 재초환은 2018년 1월 1일부터 관리처분계획을 신청한 재건축 단지에 적용된다. [4] 재초환 외에도 안전진단 규제 강화, 분양가 상한제 등으로 재건축을 억제하고 있다. [5] 만에하나 재건축이 정말로 서울 전역의 주택가격을 들썩들썩하게 만드는 원인이라고 가정을 하더라도 서울같은 지역은 재건축같은 정비사업이 아니면 공급이 힘든지역이다. 가격이 뛰면 뛸수록 공급이 더 필요한데 되려 불안해질때마다 규제강도가 더 해진다한들 공급은 규제강도가 강해지면 더 줄어들면 줄어들지 늘지않는다. 이 시점에서도 공급이 늘어난다는건 재초환 등의 규제를 안고도 수익이 날 정도로 가격을 올려받을 수 있는 시기밖에없다. 그리고 공급이없으니 주택의 희소성은 더 올라가는것이고 공급을 주겠다는 시그널도 없으니 일종의 패닉바잉사태가 일어나기도하며 이것이 바로 거품을 형성할 수 있는 위험한 시발점이다. 주택은 필수재라서 공급이 부족하다면 투기성이 짙은 상품보다 적정가격을 정하기가 힘든 상품이다. [6] 필요한 경우 도로 확장 비용 [7] 대규모 단지는 재건축 단계에서 이미 부담하며 이후 도로 유지보수 등은 해당 지자체에 증가된 재산세라는 보유세를 통해 충당된다. 절대 무임승차가 아니다 [8] 넓은 지하주차장, 최신 커뮤니티 등 향상되는 주거환경