1. 개요
소셜믹스(social mix 또는 mixed-income housing)는 아파트나 주택단지 내에 분양 물량과 임대 물량을 같이 시공하는 정책을 일컫는다.2. 정책의 발전
홍콩과 싱가포르에서 1980년대에 빈부격차가 심해지고 주택용지가 부족해지자 부자들, 중산층들과 서민들이 서로 격리되면서 빈부격차가 사회계층 간 몰이해 및 갈등으로 번지는 것을 막기 위해 도입한 정책이다. 부자들이 사는 곳은 부촌으로 치안도 좋고 교육도 잘 되는데 서민들이 사는 지구는 슬럼화가 진행되고, 위생, 교육 환경도 나빠지고 있었기 때문이다. 치안이 나빠지는 것도 덤. 이에 홍콩과 싱가포르에서는 governance로 같이 이 문제에 대한 연구를 진행하게 된다. 그래서, 같은 아파트 및 주택단지 내에 분양과 임대, 다시 말해 부자/중산층과 서민을 한 단지 내에 거주하게 함으로써 사회적 교류를 늘리고, 학교, 교통시설 등 사회간접자본을 함께 이용케 함으로써 빈부격차가 계층격차로 번지는 것을 막자는 취지로 이 소셜 믹스 정책을 도입하게 된다. 이후 1980년대 후반 브라질, 멕시코, 볼리비아, 아르헨티나 등 라틴아메리카를 시작으로 1990년대에 영국 런던과 프랑스 파리/ 리옹, 일본 도쿄, 오사카, 대만 타이베이 등으로 번져나갔다.대한민국에서는 다른 나라에서처럼 계층 간 주거지 분리를 막기 위한 것과 더불어, 기존의 노후·불량주택을 전면 철거하고 아파트 단지로 재개발하는 과정에서 저소득층인 원주민(철거민)들을 재정착시키려는 목적도 있다. 전자의 경우 노태우 정부 이후부터 빈민을 대상으로 한 임대아파트를 도시 내 여러 곳에 지어 운영한 결과 빈민들이 임대아파트 단지에 몰려살게 되면서 슬럼화가 나타나는 문제를 해소하기 위한 것이고, 후자의 경우 재개발 과정에서 저소득층 원주민들은 아파트 단지에 입주하기 위한 추가분담금을 내지 못해 입주권을 팔고 다른 곳으로 떠나는 문제를 해소하기 위한 것이다. 2003년 이명박 당시 서울특별시장이 SH공사에서 장기전세주택을 내놓으면서[1] 서울특별시에 이 소셜믹스 정책이 처음 들어왔다. 서울특별시에서는 재개발, 재건축을 할 때 같은 단지 내에 임대아파트 비율을 10%(후에 15% 이상으로 상향)이상으로 강제했고, 이에 재개발 조합이나 재건축 조합들이 아파트 단지를 설계할 때 별도의 아파트 동을 만드는 식으로 분양아파트와 임대아파트를 함께 조성하게 된다. 기존에는 임대아파트 단지와 분양아파트 단지를 옆에 붙여서 짓는 경우는 있어도 한 아파트 단지 내에 만드는 케이스는 없었는데, 도입이 된 것이다. 이후 전국적으로 퍼져나갔고, 서울특별시에서는 그래도 분양 - 임대 아파트 주민 간 갈등이 발생하자, 한 아파트의 같은 동 내에서 평수만 다르게 조정하여 분양아파트와 임대아파트를 섞어서 입주시키는 강경한 소셜믹스 정책을 도입하게 된다.
3. 실패 케이스와 원인 분석
3.1. 성공 케이스
- 주택 부지 부족으로 인한 반강제적 소셜 믹스
- 덴마크와 네덜란드는 주택용지가 부족해 도시에서 빈민과 중산층, 부자가 같이 살고 있다. 당장 네덜란드 수도 암스테르담은 좁은 주택 하나를 방 하나 단위로 쪼개서 거주하고 있다. 네덜란드 전체 면적은 41,000㎢, 덴마크 전체 면적은 43,000㎢인데 나라 면적 중 과반수가 절대농지 또는 공유지(공공시설용지(SOC시설 등)), 상업지 등으로 이용되고 있다. 네덜란드 전체에서 주택용지로 사용하는 국토 비율은 15%에 불과하다. 주택용지를 극히 적게 잡아놓은 네덜란드는 인구가 홍콩(740만)의 2.5배인 2,000만 명이나 한다. 당연히 땅값이 미쳐돌아간다. 암스테르담과 헤이그, 로테르담의 땅값(평당가)은 서울특별시 평균가보다 비싸며, 네덜란드는 암스테르담, 헤이그, 로테르담 3개 도시가 전체 국가 GDP의 80%를 차지한다.
- 홍콩, 싱가포르: 홍콩은 출산율은 1980년대부터 1명대 초반을 유지했으나 중국 본토에서 유입되는 인구 때문에 홍콩 인구는 지속적으로 증가해왔다. 1997년 홍콩 반환 당시 홍콩 인구는 650만 명 선이었으나 2024년 지금 홍콩 인구는 740만 명을 넘어섰다. 그리고 홍콩은 네덜란드와 유사하게 주택 용지가 넉넉하지 않은 편이다.
- 정부 주도의 주택 공급
3.2. 실패 케이스
위 사례를 제외한 모든 국가에서 실패했다.이유는 부자들, 중산층들과 빈민들이 같이 살게 한다는 취지 그 자체에서, 부자들, 중산층이 빈민들과 같이 살기 싫어한다는 점을 간과했기 때문이다. 생활수준과 가치관의 차이, 서로간에 용인되고 용인되지 않는 매너 문제에 대한 고려들이 거의 없었기 때문. 각 계층별로 공유되는 가치관과 매너가 다르기 때문에 서로에 대한 적대감만 키우고 그 결과 부자와 중산층이 떠난다. 남더라도 빈민들과 최대한 엮이지 않기 위해 갖가지 장치들을 암암리에 마련하거나, 거리를 두려하면서 실질적인 차별이 발생하게 된 것이다.[2] 아니면 아예 부자와 중산층들이 일대의 부동산 가격을 폭등시켜서 저소득층을 쫓아 내버리기도 한다. 예를 들면 80년대 강남 개발 당시에는 양재천 남쪽 구획[3]은 서민층 거주지역으로 구획되었지만 시세가 폭등한 지금은 서민들이 살 수 없는 동네가 되었다.
제일 심한 곳이 프랑스와 영국으로, 프랑스는 결국 소셜믹스 단지들에 살려는 부자들이 없어 2010년대에는 이슬람 이민자들이 소셜믹스 단지의 미분양 물량을 잠식했고, 이후 ISIL의 테러 표적 또는 테러용 아지트로 전락하고 말았다. 예를 들어 1990년대 - 2000년대에 재개발되면서 소셜믹스 아파트가 들어선 파리 15구의 경우, 2019년 지금은 2차례의 파리 테러때문에 프랑스 내에서도 파리 15구, 6구 일대의 재개발을 다시 하고 거기 사는 무슬림들을 강제퇴거 시켜야 한다는 여론이 강해졌다. 미분양 물량이 많고 저소득, 저학력층 이민자들이 많이 살게 되니 전반적인 치안수준이 떨어지고, 다시 부자들의 이탈이 가속화되어 악순환이 발생, 결국 또다른 슬럼가가 만들어진 것.
영국은 런던 도클랜즈 재개발을 하면서 소셜믹스 정책을 도입하였다. 그러나 이 곳은 재개발을 하면서 시티 오브 런던에 있던 영국 금융사들이 대거 이전해왔고, 금융회사 출신 인력들이 만드는 자산운용사, 보험사, 사모펀드, 경제신문, 부동산 리츠, IT 스타트업 등이 우후죽순으로 생겨나며 도클랜즈 일대의 집값이 폭등했다. 결국 도클랜즈의 소셜믹스 단지에서는 부유층이 쫓겨나는게 아니라 폴란드인이나 무슬림같은 이민자들과 영국의 저소득층이 월세를 감당하지 못해 쫓겨나면서 부유층 거주지로 재탄생했다.
미국 역시 뉴욕시 교외의 할렘이 슬럼가로 악명이 높았다. 세계 대공황 이전까지만 해도 할렘 일대는 중산층 거주구역이었다. 그러나 대공황 때 프랭클린 D. 루스벨트 미국 대통령( 뉴욕 주 주지사 출신이다)과 당시 뉴욕 주지사들이 할렘 일대에 대공황으로 파산해버린 빈곤층들을 수용하기 위해서 부동산 임대료 상한제, 임대아파트 건축 등 원시적인 소셜믹스 정책을 도입하였다. 중산층들과 빈곤층이 같이 거주하면 된다는 생각으로 할렘 일대를 지정한 것. 이렇게 되자 부동산 임대료 상한제를 받게 된 중산층들은 모조리 할렘 일대를 떠나버렸다. 그리고 제2차 세계 대전이 터졌고 2차대전에서 귀국한 참전용사 중 가난한 사람들도 할렘의 슬럼가에 정착한다. 그러자, 할렘 일대의 악명이 쌓이고 쌓여서 마약 카르텔과 술 마피아들이 할렘 일대의 권력을 장악했고, 뉴욕시청은 이들을 진압하는데 실패하면서 치외법권 지대가 되었다. 결국 할렘으로 인해 뉴욕시 전체에 치안 문제를 일으키게 된다. 민주당 독식 일색인 뉴욕에서 할렘의 치안 악화를 보다 못한 뉴욕 시민들이 민주당 시장들은 치안문제 해결을 안 한다며 공화당 소속 루돌프 줄리아니까지 뉴욕시장으로 뽑았고, 줄리아니가 뉴욕시장이 된 이후 할렘 일대를 대대적으로 재개발하여 저소득 흑인들을 모조리 할렘 바깥으로 쫓아냈다. 이 흑인들은 대부분 메인 주나 뉴저지로 쫓겨났다. 그리고 대대적인 재개발을 한 결과, 할렘 일대는 소셜믹스가 아닌 부유층 단지가 되었다.
3.3. 성공에 필요한 요인 정리
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좁은 국토, 도시로 집중된 인프라 등 서로 다른 계층이 지역을 떠나는 것이 불가능한 환경일 것.
서울 - 부유층과 빈곤층의 자산격차가 심대하지 않고, 그 양극화에 대한 양측의 사회적 반목이 심각하지 않을 것.
- 생활시설, 행정, 치안 서비스 등 국가의 기본 서비스가 모든 지역에 동일하게 적용될 것. 다른 어떤 서비스보다 치안 서비스를 평등하게 받는게 중요하다.
- 미래 어느 시점에서는 주류집단과 비주류집단이 통합될 수 있는 가능성이 있어야만 한다. 그렇지 않으면 주류와 비주류간의 갈등이 커져 결국 답이 없다.
3.4. 대한민국
한국에서 소셜믹스는 재개발 및 재건축 과정에서 공급 물량의 일부를 임대아파트로 공급해야 한다는 규정에서 시작되었다. 그러나 많은 재개발 및 재건축 조합과 분양가구 주민들은 상대적으로 가난한 임대아파트 주민들과 함께 살기를 꺼리거나, 집값이 낮아질지도 모른다는 우려 때문에 소셜 믹스를 반기지 않는다. 이에 따라 소셜믹스를 강하게 추진하고자 하는 정부와 갈등을 빚기도 한다.아울러 소셜믹스 추진 초기에는 다양한 사회계층이 어떻게 조화롭게 살 수 있는지에 대한 심도 깊은 고려가 없이 소셜믹스를 추진하다보니 오히려 임대가구 주민과 분양가구 주민의 갈등을 증폭하는 부작용을 일으키기도 했다. 예를 들어 소셜믹스가 막 도입되던 시기에는 임대아파트 의무공급 규정만 있었을 뿐 임대아파트 배치를 어떻게 해야 하는지에 대해서는 거의 고려되지 않았기 때문에, 아래와 같이 분양아파트와 임대아파트를 한눈에 구분할 수 있도록 위치를 구분하고 외부 디자인이나 구조를 다르게 하는 아파트 단지가 많았다. 이로 인해 입주자들은 누가 분양가구 거주자고 누가 임대가구 거주자인지 알 수 있게 되었고 상대적으로 부유한 분양가구 주민이 임대가구 거주자를 찾아내 차별하기 쉬워졌다.
그리하여 아예 동/호수 단위로 사람을 차별하거나, 아파트 재도색 시 분양아파트만 칠하고 임대아파트는 칠하지 못하게 막거나, 분양아파트 사람들이 쓰는 SOC 시설들에 임대아파트 사람들이 오지 못하게 막는다든가, 학교 배정에 있어서 임대아파트 아이들이 많이 가는 학교에 배정이 안 되려고 옆의 학교를 배정받고자 하는 식의 실질적인 차별이 발생하고 있다. 기사 소셜믹스 단지에서 임대아파트 주민들은 법규 미비로 인해 분양가구 위주로 이뤄지는 아파트 단지 내 정책 결정 과정에 거의 배제되다시피 하기 때문에 분양가구가 임대가구를 차별하는 것에 대해 제대로 대응할 수 없다는 문제도 있다. 관련 기사
한국에서 소셜믹스가 갈등의 소재가 되는 것은 부자들이 빈자들과 같이 살기 싫어한다는 것 이외에도 재개발, 재건축, 분양 당시에 각종 개발 부담금 문제 등이 있다. 재개발/ 재건축 조합과 분양입주자들은 분양대금에 모조리 포함되어 부담하여 각종 SOC 시설을 조성하게 되는데, 임대아파트 주민들은 대개 해당 부지의 원주민이었다거나 하는 등의 이유로[4] 이런 부담금을 전혀 내지 않고 입주한다. 분양 주민들은 부담을 재건축 조합 등에 떠넘긴 국가나 지자체에게는 항의할 힘이 없는데다가 혜택이 적다는 불만은 쌓인다. 그리하여 분양가구 주민들은 '우리가 돈 내서 지은 학교, 놀이터, 도서관 등의 시설을 왜 임대아파트 애들이 쓰냐"라는 논리를 사용해 임대아파트 주민들의 이용을 막아버린다. 한편으로는 임대가구 주민들이 대부분 빈민이므로 SOC 시설을 험하게 쓸 것이란 우려에 기반한 것이기도 하다. 실제 케어를 거의 받지 못하거나 생활고를 이유로 방치된 어린이, 청소년들 일부의 일탈행각들, 흡연, 음주, 절도, 학교폭력, 짙은 화장과 성인복장 착용 등의 행동, 엘리베이터 장난으로 인한 잦은 고장, 오토바이나 무면허운전, 혹은 일부 임대 주민들의 매너없는 행동, 거친 언행, 가치관 차이라든가 정신질환, 흡연, 알콜중독 등은 이런 우려를 편견으로 바꾸는데 일조하기도 한다.
이러한 부작용을 겪은 이후로 정부는 공공임대아파트와 분양주택을 한 동에 섞어 배치하는 방식을 도입하였다. 이 방식은 서울특별시가 은평뉴타운을 개발할 때 처음 도입했으며, 중앙정부 차원에서는 시흥 능곡지구 아파트에 처음 적용되었다. 더불어 임대주택 공급 면적도 소형평형 일색에서 다양화하고 중산층도 임대가구에 입주할 수 있게 하였다. 이런 아파트단지는 임대기간 종료 후 '분양전환'이 이루어지는 경우로 이어진다. 임대동을 따로 빼는 경우 분양전환이 된다고 해도 기존 주민들이 자기 브랜드의 네이밍을 거부하는 경우가 태반이지만 소셜믹스의 경우는 어차피 같은 아파트 내에서 섞어서 건설하는 관계로 분양전환이 완료되면 주민간의 관계는 주택의 크기의 차이만 있을 뿐 둘의 법적 위치가 사실상 동등해진다. 하지만 이는 추가분담금을 마련하지 못하는 경우 결국 쫓겨나게 되는 문제로 이어지게 되므로 소셜믹스의 원래 취지인 '선의의 임차인 보호'가 작동하지 못하게 되는 양날의 검과 같은 문제로 불거질 수도 있다. 또한 한 동에 배치하는 경우도 어느 게 분양가구이고 어느 게 임대가구인지 어떻게든 알아내 차별하는 차례도 있으며,[5] 최근 늘어나는 단지 내 커뮤니티 시설의 경우 SOC 시설과 유사하게 커뮤니티 시설 지을 돈을 부담하지 않았다는 이유로 임대가구 주민들을 이용 대상에서 배제하는 사례도 있다.
한편 임대아파트 등을 이용한 소셜믹스의 목적 중 하나는 대도시의 계층분화로 인한 슬럼 출현과 확장을 지연하는 것인데, 이러한 측면만 보자면 소셜믹스는 어느 정도 역할을 했을 수도 있다.[6] 이러한 소셜믹스가 아니었다면 서울같이 한 나라의 모든 인구를 빨아들일 요인이 있는 초대형 도시에 이 정도로 도시 전체의 치안 안정을 유지하는 것은 불가능했을 것이다. 한국의 저소득층 주거지역은 치안 부족으로 생긴다기보다는, 정말 도시의 치안을 해칠만한 빈곤 소수집단의 수가 적으며, 60~70년대 도시화되는 과정에서 이미 대다수의 슬럼화 지대인 판자촌을 서울을 비롯한 대도시에서 강제로 빼냈기 때문에 이들이 정착한 일부 외곽 도시들이나 지방소멸의 형태로 슬럼화가 진행되고 있으며, 모든 지자체가 이를 막으려고 지속적인 재개발 압력을 가하고, 그를 노린 투기자본의 진입으로 개발에 제한이 걸려 정체됐지만 방치는 안된 상태로 개발을 기다리는 중이다. 이미 대한민국이 거의 단일 생활권화 된지가 오래돼서 국가 전체가 도시화되다보니 생기는 현상이며, 간혹 대단지 위주의 아파트 건축환경 때문에 중산층 주거지구가 외따로 독립하면서 그 부산물처럼 생겨나는, 고립된 철거민 이주자지역이나 뉴타운지구에 소외된 곳(단독주택들이 몰려있는 지역), 젠트리피케이션, 및 상업지구(이른바 도심이라고 불리는) 지역의 이전으로 인한 원도심 내지 구도심의 쇠퇴로 생겨난 곳이 더 많다. 특히 슬럼의 대표적 특징인 치안부재 상황에 빠진 주거지구가 서울에는 존재하지 않는다. 치안 악화는 있을지라도.
한국인들은 서울 공화국이라는 정서적 문제 + 적은 보유 자산 문제로 서울 거주 중산층 가구가 소셜믹스를 감수하고 서울에 살고자 한다. 다른 아파트로 이사가기엔 매매가나 전세가가 너무 비싸고, 서울을 떠나 경기도나 인천 등으로 나가면 불편한 점이 더 많다. 반대로 저소득층 입장에서는 소셜믹스로 인해 내부에서 차별받더라도, 그들끼리 모여서 슬럼화되는 것보다는 낫다. 최소한 교육, 교통, 치안 등의 사회 서비스는 공평하게 받을 수 있기 때문이다. 적어도 미국, 영국, 프랑스처럼 백인, 유색인으로 인종이 갈려서 인종간 보유자산 격차까지 생기면서 강제로 끼리끼리 살수 밖에 없는 환경은 아니다. 대한민국이 단일인종으로 오래 살았기 때문에 최소한 한국인들끼리는 인종차별이란게 없었던 것이 소셜믹스 정책에 상당한 플러스 요인인 것.
한편 급격한 저출산 문제를 겪고 있는 대한민국, 특히 합계출산율 0.5인 서울의 경우 그동안 소셜믹스가 긍정적인 역할만 한 것인가 하는 의문점이 제기되고 있다.[7]
[1]
이후
오세훈 시장 때 Shift라는 이름으로 바뀌어 지금까지 이어진다.
[2]
소셜믹스 사례는 아니지만 미국은 거의 모든 도시에서 백인과 흑인이 사는 곳이 나뉘어있다. 어떤 동네에 흑인들이 들어오면 점차 백인들이 빠져나가는 식으로 인종 분화가 이루어진 것이다. 그리고 흑인들이 백인들에 비해 경제력이 처지다보니 흑인들 사는 동네는 못 사는 동네로 낙인찍히기 마련이다.
[3]
구룡, 개포, 대모산, 대청, 일원 등.
[4]
이를 '특별공급'이라고 부른다.
장기전세주택 참조
[5]
등기부등본을 떼보면 분양가구인지 임대가구인지 알 수 있다.
[6]
소셜믹스만이 슬럼 출현을 막는 정책은 아니므로, 소셜믹스는 전혀 긍정적 효과가 없고 다른 정책들이 효과를 냈을 가능성도 있다.
[7]
상대적으로 고소득층에 비해 저소득층의 출산율이 더 낮기 때문에, 저소득층에게 타인과의 과다한 비교를 야기할 수 밖에 없는 소셜믹스에 대한 면밀한 연구가 필요한 상황이다.