1. 개요
지방자치( 地 方 自 治, Local Autonomy)는 지방분권을 위하는 행정형태. 전국이 아니라 일정한 지역을 기반으로 하는 단체나 주민이 선출한 기관을 통해서 스스로 그 지방을 통치하는 정치체제이다. " 풀뿌리 민주주의"라는 이름으로 불리기도 한다.[1]2. 종류
| 요인 | 주민자치 | 단체자치 |
| 발달한 국가 | 영국, 미국, 캐나다 등 | 독일, 프랑스, 일본, 한국 등 |
| 자치권의 근거학설 | 지방권설, 고유권설 | 국권설, 수탁설 |
| 자치권의 인정 주체 | 주민 | 국가(중앙정부) |
| 추구하는 이념 | 민주주의 | 지방분권 |
| 자치의 의미 | 정치적 의미 | 법률적 의미 |
| 주민참여의 정도 | 높음 | 낮음 |
| 중앙통제의 정도 | 약함 | 강함 |
| 중앙-지방정부의 관계 | 기능적 협력관계 | 권력적 감독관계 |
| 자치권 배분양식 | 개별적 수권방식 | 포괄적 수권방식 |
| 재원확보 방식 | 자주재원>의존재원 | 자주재원<의존재원 |
| 지방세 제도 | 독립세 중심 | 부가세 중심 |
| 주시하는 관계 | 주민-자치단체 관계 | 자치단체-국가의 관계 |
지방자치는 '단체자치'와 '주민자치'의 두가지 성격을 가지고 있다. 풀뿌리 민주주의는 아래 기술한 '단체자치'와 '주민자치' 중 주민자치에 부합하는 의미이다. 풀뿌리는 하나만 있으면 쉽게 뽑히지만 여러 개가 얽히면 뽑히지 않는다는 의미로 풀뿌리는 곧 주민을 의미한다.
2.1. 주민자치
'주민자치'란, 주민들이 자체적으로 조직한 조직에서 지역사회의 각종 사무를 공식적으로 처리하는 것을 말한다.미국과 영국같이 전통적으로 지방분권이 발달한 국가는 주민자치의 성격이 강하다(아래로부터의 지방자치). 특히 미국같은 경우에는 주 정부의 권한이 상당히 강한 편이며, 세계 역사상 연방정부와 주 정부 간에 가장 균형을 이룬 중립적인 연방제도를 채택한 국가다.
2.2. 단체자치
'단체자치'란, 지방자치단체가 하는 사무가 중앙정부의 권한에 귀속되지 않고 지방자치단체가 독자적인 권한을 받아 사무를 처리하는 것을 말한다.프랑스처럼 중앙권력이 강한 나라에서 지방자치가 발달하면 단체자치의 성격이 강하다. 프랑스의 사례는 상층부, 즉 중앙정부로부터의 지방자치가 강한 나라로 볼 수 있다.
대한민국도 지방자치단체를 통해 지방정부 사무를 처리하고 있으나 중앙정부의 눈치를 보는 상황이다. 이는 대한민국의 행정 체제 역사에 따른 영향 때문이다. 대한민국의 지방자치제는 1961년 5.16 군사정변 때 국가재건최고회의에 의해 중단되어 중앙정부가 지방정부의 모든 사무 권한을 틀어쥐었다. 그러다가 1987년 6월 항쟁을 계기로 지방자치제가 부활했는데 1991년 3월부터 지방의회의원을 뽑고 1995년 6월부터 지방자치단체장을 주민 직선으로 선출하고 있다. 제도 정착의 역사가 30년을 조금 넘었거나 30년을 바라보는 상황이고 여전히 대한민국의 행정 체계가 중앙정부 중심 기조라서 완전하게 지방의 재량으로 모든 사무를 처리하기에는 상당한 한계가 있다.
3. 선출 방식
지방선거의 형태로 지방자치단체장 및 의원들을 선출한다.지자체장(지방행정부)과 지방의회가 분립하는 이원형 지방자치(지자체장을 주민들의 직접선거로써 선출)를 하는 국가도 있고, 주민들의 투표에 의해 형성된 지방의회가 지방행정부를 구성하는 일원형 지방자치(지방의회가 지자체장을 선출하는 간선제)를 하는 국가도 있다. 즉 전자는 '지방판 대통령제', 후자는 '지방판 의원내각제'인 셈(전자의 대표적인 나라는 대한민국, 후자의 대표적인 나라는 독일).
현행 대한민국 헌법에서는 지방의회를 반드시 두라고만 직접 규정하였지, 이원형 지방자치[2](지자체장 주민 직선제)를 할 것인지 일원형 지방자치[3](지자체장 지방의회 간선제)를 할 것인지 여부는 법률로 위임하고 있다. 하지만 최근 헌재 판례[2016.10.27. 2014헌마797]에서 헌재는 '지방자치단체의 장 역시 다른 선거권과 마찬가지로 헌법 제 24조에 의해 보호되는 기본권으로 인정하여야 한다.'라고 하여 헌법 118조의 지방자치단체의 장의 선임 방법을 주민에 의한 선거로 제한하였다. 즉 개헌을 통해 헌법에서 직접 명문화하거나 법률에 구체적으로 위임하는 조항을 두지 않는 이상 지자체장 간선제 방식은 도입이 불가능하다.
4. 장점
중앙정부에 집중된 권한과 재정을 지방자치단체에 이양하여 진정한 지방분권 시대를 연다.
- 국민의힘 강령
- 국민의힘 강령
지방의 중앙 예속화와 무책임성을 초래하는 중앙집중형 국가모델을 극복하고, 각 지역이 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에서 중심이 되는 지방분권국가를 지향한다.
- 더불어민주당 강령
- 더불어민주당 강령
일부에서는 한국 같은 좁은 땅에는 지방 자치는 말이 안된다, 지방 자치가 토호 주머니만 채운다는 이유를 들어 지방 자치를 없애자고 주장하기도 한다. 그러나 거대 양당이 둘 다 강령에 명시했을 정도로 지방자치가 지향해야 할 가치라는 점에는 최소한 정치권 내부에서는 폭넓은 공감대가 이미 형성되어 있다. 손가락 아프다고 손가락을 자르지 않듯이 지방 자치에 한계가 있으면 개선을 하면 되는 일이지, 이 제도를 없애버리는 것이 능사는 아니다.
4.1. 국민의 정치적 권리
지방자치제는 민주주의 국가가 되기 위한 필수 조건이다. 민주주의 국가에서는 이론적으로 국가의 전제 권력을 배제한다. 지방자치는 중앙에 권력이 집중되지 않고 각 지역으로 분산되도록 한다. 지방자치가 없다면 중앙 정부는 과도하게 커지며, 중앙정부의 한계로 인해 국민들의 목소리는 반영되지 않고 역으로 견제받지 않은 중앙정부의 부패와 전횡은 더욱 심해진다. 나아가 국가가 국민 앞에 책임을 지듯이, 지방행정 또한 현지 주민들 앞에 책임을 져야 한다는 것이 지방자치의 기본 원리와 정신이다. 이는 근본적으로 국가가 국민들의 집합이며, 또한 각 지역주민들이 모여 사는 지역공동체의 더 큰 집합이라는 인식을 전제로 한다.4.2. 정치적 통일
민주주의 국가에서는 권력을 분산하고 주권을 국민이 행사하도록 강제한다. 지방 자치제를 통해 지역 커뮤니티 주민들의 정치 의사를 즉각 반영할 수 있으며 정치 권력을 더 효율적으로 국민 개인에게 돌릴 수 있다. 이는 장기적으로 정치적인 통일을 보장한다.4.3. 중앙정부의 한계
중앙정부는 태생적으로 주민 수요를 세밀하게 파악하지 못한다. 지방정부는 그 지방의 지역적 특성을 반영하여 더 효율적으로 정책을 마련해준다. 지방정부는 국가 행정을 지역 단위로 지원해 주며, 적절히 기능을 분담하기 때문에 지방 자치가 없을 때보다 효율적이다.중앙정부 집중화로 인한 지방 소외 문제도 해결할 수 있다. 중앙정부에 모든 것을 맡기게 된다면 인구가 적어 상대적으로 소외되는 지방이 존재하게 되고 이 지역에 거주하는 주민들의 의견은 반영되지 않아 이촌향도 현상이 심화될 수 있기 때문이다. 지방 분권화는 이러한 문제를 해결할 가능성이 있다.
4.4. 위험성 분산, 성공 기회 확대
지방 자치는 정책의 시행착오를 분산시킨다. 지방자치제가 시행되지 않는다면 중앙정부가 오롯이 모든 정책을 국가 단위로 일제히 시행해야 하고, 만약 정책이 성공적이지 못할 경우 그 피해를 전국이 뒤집어 쓴다. 그러나 지방 정부는 오로지 일부 지역에서만 정책을 실시하기 때문에 다른 지방에 반면교사가 되거나 참고 사례로 기능할 수 있고, 실패의 부담도 최소화한다.한편으로는 정치 진입의 기회 확대와 진입비용 절감을 들 수 있다. 지방자치가 시행되지 않는 국가에서 주권자가 직접 정치 일선에 나설 방법, 즉 국민들에게 선출될 기회는 오로지 국회의원 뿐이다.[4] 당연히 국회의원 1석에 걸리는 권한과 권력은 말로 다 할수가 없으며, 이 때문에 지방자치제가 본격적으로 시행, 자리잡기 이전 국회의원 자리에 도전하기 위해 필요한 요건은 당장 자금만 해도 지금과 비교가 되지 않았고 당연히 그 자금을 확보하기 위한 이권 분배와 결탁 역시 지금에 비해 몇배는 심각했다. 지방자치제가 시행된 지금은 비록 지방의원에 대한 여러 비판거리가 산적해있긴 하지만 그만큼 중앙정치가 과거에 비해서는 국민적 요구에 맞는 방향으로 개선되어가고 있다.
5. 문제점
지방자치제가 이론대로만 돌아간다면 부정부패가 줄고, 지방행정의 효율화를 기대할 수 있다. 그러나 모든 제도가 그렇듯 이론대로만 돌아가진 않으며, 지방자치 역시 일장일단이 있다.5.1. 지방의 부정부패와 폐쇄적인 문화 조장
지방자치는 오히려 지방을 여론의 사각지대에 놓이게 하여 부정부패와 비효율, 전시행정만 유발하는 역효과가 나올 수도 있다. 중앙 정부의 국정에 대해서도 무관심한 사람들이 태반인데, 작은 단위인 지방행정에 대해서는 더 말할 것도 없이 심하다. 관련기사 1 관련기사 2 관련기사 3지방자치는 오히려 중앙에 의한 감시를 약화시킴으로써 부정부패를 더 키우는 역할을 할 수 있으며, 기존의 부패가 해결되지는 않은 상태에서 중앙에서 발생하는 부패의 유형이 지방에서 똑같이 나타내는 문제를 드러내고 있다. 이것은 비단 한국뿐만이 아니라 외국에서도 발견할 수 있는 문제이다.
자치단체장들이 실적쌓기를 위한 온갖 전시행정을 남발하고, 이 과정에서 단체장들은 공무원들과 한통속이 되어서 부정부패를 저지르는 일이 잇따르고 있다. 이 결과 지방재정은 고갈이 날 정도로 악화되고 선거 끝나면 그만인 자치단체 정치인들과 달리 그 부담과 피해는 고스란히 지역 주민들에게 돌아가게 된다. 그리고 이것을 감시해야 할 지방의회의원들은 자기들이 지역 토호인 것을 이용해서, 오히려 한편이 되거나 자신들이 더 주도적이 되어버리는 등 부정부패를 막는데 아무런 소용이 없다. 높은 이상을 가지고 출발한 지방자치제가 최악의 사람을 만날 경우 최악의 제도가 되는 것이다. 이는 지방자치제가 발달한 국가들에서도 겪는 문제로, ' 고인물이 썩는 것'에 비유할 수 있다. 이탈리아의 경우 마피아 집단과 지방정부가 결탁하는 일이 심심치 않게 나온다.
그래서 작은 사회의 문제를 해결하기 위해 기존 치안인력의 구성원을 지속적으로 교대 배치하여 임지를 수시로 바꾸고, 이를 통해 지역 토호와의 유착을 최소화할 필요성이 제기되고 있다. 이 때문에 몇몇 국가들은 소도시나 농촌지역의 치안을 경찰이 아닌 헌병대에 맡기기도 한다.
한편 인구 유입이 적은 농어촌 지방의 경우 문화적 보수주의/ 고립주의( 닫힌 사회) 분위기로 인해 지방의 문화적 병폐가 해소되지 못하고 방치되기도 한다. 밀양 여중생 집단 성폭행 사건, 2014년 신안 염전 노예 사건[5] 등이 대표적이다. 한국은 과거 중앙집권적인 군사독재 정권의 영향으로 그에 저항했던 좌파나 자유주의자들이 지방자치가 진보적 가치인 것으로 인식하는 경향이 있으나, 농어촌 지역에서 지방자치는 더러 차별받는 소수 집단의 시민적 자유권 침해를 조장하는 경향이 존재한다. 한국만 그런 것은 아니어서, 미국의 경우 남북 전쟁 이후 공화당 급진파가 주도한 남부 군정 시기에 흑인집단의 급격한 인권 신장이 이뤄졌으나, 군정이 끝나고 남부 주들이 자치권을 회복한 이후로는 오히려 흑인들에 대한 조직적 학대, 학살, 투표권 박탈 등이 이뤄져 흑인 인권이 악화되었다. 그래서 현대 미국은 보수주의자들보다 자유주의자( 현대자유주의자)들이 강한 연방정부를 선호하는 경향이 있다. 미국의 경우 주는 물론 카운티 이하의 지방정부에 따라서도 정책이 바뀔 수 있다. 때문에 복지 불균형으로 인한 복지 사각지대 방지 차원에서 미국 연방정부에서 복지 정책을 관할해야 한다는 주장도 있다.
시골의 경우 치안이 굉장히 나쁜 동네도 있는데다 폐쇄적인 닫힌 사회의 문제점을 많이 갖고 있다. 텃세도 심하다. 이는 젊은 층의 지방 거주에 대한 거부감을 불러일으키고 수도권 집중화, 서울 공화국 현상을 악화시키는데 일조하고 있다.
5.2. 토호, 토착기업의 유착
중앙의 통제가 상대적으로 약한 틈을 타 지방 토호나 토착기업들과의 유착이 심한 경우가 많다. 여기서는 일단 한국의 사례 위주로 설명했지만, 외국도 비슷한 문제를 가지고 있다.[6]토호와 지자체간의 유착은 강릉시 비리 사례, 섬노예, 황제노역 사건, 제25회 세계스카우트잼버리 부실 운영 사건 등에서 여실히 드러난다. 특히 군수가 더욱 심한데, 인구가 3~5만이 대부분인 군에서 뽑히는 군수는 해당 군에서의 영향력 있는 토호인 경우가 많기 때문이다.[7] 이런 작은 군의 군수가 된 토호가 수십년간 알고 지낸 다른 토호들과의 유착으로 각종 불법 행위를 저지르다가 들통나서 파면된 군수들이 꽤 있다.
5.3. 중앙과 지방, 지방 사이의 의사 불일치로 인한 혼란
중앙정부와 지방정부의 의사가 크게 어긋나있는 경우, 혹은 지방정부끼리 의사가 크게 어긋나있는 경우 국가적 혹은 지역적으로 혼란을 초래할 수 있다. 이는 지방자치가 강력할수록, 전국적인 재난관리같이 범국가적으로 적용되고 신속한 조치가 필요한 정책에서 두드러진다.[8]예를 들면 어떤 지방정부에서 코로나바이러스감염증-19 관리를 위해 유흥업소 영업을 통제하고자 하는데 인접 지역의 지방정부에서 이러한 통제를 하지 않는다면 그 지역의 유흥업소 고객들은 인접 지역으로 넘어가서 풍선 효과가 발생한다. 예를 들어 강릉시에 4단계가 적용되었고, 양양군에 낮은 등급의 단계가 적용될 경우 양양으로 가서 유흥을 즐기는 일이 발생한다는 것.[9]
그 외에도 지역 간 협력이 필요한 사안에서 지방자치는 오히려 지역 간 협력을 저해하는 요인이 될 수 있다. 수도권의 예를 들자면 수도권 매립지 매립기간 연장 문제가 그러한데, 인천 입장에서는 매립기간 연장을 받아들일 수 없지만 서울 입장에서는 매립 기한 연장이 이뤄지지 않는다면 당장 쓰레기 대란이 불가피하다. 따라서 서울시와 인천시의 협상을 통한 상호 간 양보가 필요한데 지역의 정치적 사정에 따라 협상이 원만하게 진행되지 않을 가능성이 매우 높다.
또한 국가 전체의 효율적인 발전보다는 지역의 발전을 우선시함으로써 생기는 비효율성 문제가 생기게 된다.[10] 반면 중앙집권국가에서는 모든 것을 중앙정부가 관할함으로 지방정부 간의 의견 충돌로 인한 혼란이 적다.
6. 대한민국
6.1. 역사
1948년 대한민국 헌법에서 지방자치를 명시하고, 이듬해인 1949년 최초의 지방자치법이 제정되면서 대한민국 지방자치의 역사가 시작되었다. 이 당시의 지방자치단체는 광역자치단체로서 특별시( 서울특별시)와 도, 기초자치단체로서 시· 읍· 면을 두었다. 현재와는 달리 구나 군은 기초자치단체가 아니었다는 것[11]과, 지방자치단체장 선거는 실시[12]하지 않고, 지방의회 선거[13]만 실시하였다는 것 등의 차이점이 있다. 그러나 6.25 전쟁이 발발하면서, 최초의 지방선거는 1952년에 실시되었다.이후 1960년 4.19 혁명이 일어나고 개헌을 통해 제2공화국이 수립되면서, 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대되었다.
그러나 바로 이듬해인 1961년 5.16 군사정변이 일어나고 " 지방자치에 관한 임시조치법"을 만들어, 지방의회를 해산하고 지방자치의 부활을 남북통일 이후로 유보한다고 결정함으로서 지방자치제도가 명목상으로만 유지되고 실질적으로는 폐지된 흑역사가 있다.[14] 이 때부터 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부( 내무부)에서 직접 임명하는 임명제(관선제)가 실시되었다. 거기에 본래는 읍과 면이 기초자치단체였는데 이를 이 임시조치에서 군이 기초자치단체격을 갖는 것으로 바꿨다.
그러다가 1987년 6월 항쟁으로 인해 개헌이 이루어지면서 임시조치법은 폐지되고, 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법이 부활하여 1991년부터 지방선거가 다시 치러지기 시작하였다.[15] 1987년 지방자치법의 부활과 함께 특별시와 자치구도 법률상 지방자치단체로 인정되었다. 현행 지방자치제의 본격적인 시작은 1995년 7월 1일로 본다.
6.2. 조항
현행 대한민국 헌법에서는 지방자치를 구체적으로 명시하고 있다. 헌법에 지방자치를 명시하지 않은 국가들도 상당히 있는데, 대한민국에서는 명시하고 있는 것이다. 이렇게 구체적으로 명시한 이유는 위의 지방자치의 역사에서 보듯 임시조치법 등으로 지방자치를 무력화해 버린 흑역사가 있기 때문에, 앞으로 또 지방자치가 무력화되는 일이 없도록 하기 위한 것이다.사실 제헌헌법에서부터 현행헌법까지 지방자치에 관한 조항은 전부 있었으나, 제3공화국부터 제5공화국까지의 기간중에는 부칙으로 지방의회의 구성을 법률로 정한다고 하여 사실상 유보를 시킨것이다. 특히 제4공화국 헌법 부칙 제10조에서 지방의회의 구성시기를 통일전까지 구성을 아예 못하게 막음으로써 법률로 정한다고 명시한 3, 5공에 비해 매우 퇴보하였던 흑역사가 있다.
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대한민국 헌법 제8장 지방자치 제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다. 제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다. |
현행 지방자치법에 관해서는 지방자치법 문서로.
6.3. 추진상의 어려움들
[한국비교공법학회] 지방분권 최종보고서 초안(20180910)대한민국의 지방자치제도는 지방자치법 제9조에 의해 적지 않은 권한을 갖고 있으나, 제도의 구조상 난맥과 미성숙으로 발전에 난항을 겪는 중이다.
6.3.1. 열악한 재정자립도
지방분권의 핵심은 재정분권인데, 일단 제도적 측면에선 세제상으로 지방자치단체들의 재정자립도가 열악하다.무엇보다 중앙정부에 대한 높은 재정의존도는 지자체가 예산심의를 하는 국회에 크게 의존하게 하여 국회의원 선거때마다 반복되는 퍼주기예산 공약을 통한 득표라는 결과를 만들어내었다. 이로 인해 실질적으로 지방살림은 지방에서 맡아서 해야 함에도 불구하고 지역구 국회의원들에게 예산을 기대는 우스운 꼴을 보이고 있다. 그리고 엄연히 지방에도 지방의회가 있음에도 전체적인 국가의 시스템을 관리해야 할 국회의원들이 지방에 시도때도 없이 기웃댄다.[16] 이러한 악순환의 고리가 지방자치를 애초에 불가능하게 만들고 있다.
이러한 일들은 국회의원의 타락에도 한몫한다. 중앙에서 강력한 돈줄을 쥐고 있으니 국회의원들에게 여러가지 비리를 저지를 만한 구석이 많아지는 것이다. 그러니 당연스레 돈과 권력있는 자들의 로비가 줄을 이으며 정치판의 타락에도 기여한다.
특히 예산의 대부분이 중앙에서 내려오는데다가 쓰고 남은 예산은 거둬가버리니, 주어지는 예산에 대한 지방자치단체의 책임감도 극히 미비하다. 예산을 아껴 모아서 다른데에 쓸 수 있다면 헤프게 쓰진 않을텐데, 남은 예산은 거둬가버리니 남는 예산으로 보도블럭이라도 갈아야겠다며 허구헌 날 온 동네의 보도블럭을 갈아엎어대는 것도 그러한 이유에서이다. 지방자치단체장과 지방의회의 행동이 실질적으로 시민 생활에 와닿기 힘들어 자치단체의 예산으로 치적쌓기나 보여주기 행사에 정신을 파는 경우가 많다.
6.3.1.1. 지방세의 작은 비중
지방세연, “국세-지방세 비율 7대3 목표 위해 ‘지방세 확충’ 필요” - 세정일보한국의 법 자체가 각 지방이 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 형태로 짜여있는 것이 가장 큰 문제다. 일부를 제외하면 많은 지자체들이 재정자립도가 50%조차 넘지 못하여 중앙정부의 교부세와 보조금에 의존해야 하는게 대한민국 지방자치제도의 현실이다.[17] 당연히 교부세와 보조금에 의존하게되면 지방자치단체의 행정이 중앙정부에 구속될 수밖에 없다. 지방자치단체에서 무슨 사업을 하려 해도 중앙정부에서 교부세/보조금을 주지 않는 방법으로 뒤집어버릴 수 있기 때문이다.
이렇게만 보면 '지방이 돈이 없어서 돈 빌리는 주제에 무슨 말이 많냐' 식으로 생각할 수 있겠지만, 애초에 지방이 돈을 확보할 수가 없는 구조이다. 각 지방에서 벌어들이는 세금에서 대부분의 세목을 국세로 지정해놓아 중앙정부로 흘러가고, 반면 지방이 번 돈이 지방자치단체의 손에 들어가는 지방세 항목이 많지가 않다. 즉, 애초에 지방의 돈조차도 온전히 지방으로 가질 못하는 구조라는 것이다. 현재 한국의 조세 중 국세와 지방세의 비율은 국8:지2에 불과하다. 그나마도 그 2의 지방세를 광역(시/도)와 기초(시/군/구)가 나눠야 하기 때문에[18] 지방자치가 제대로 돌아가는 외국의 다른 나라들에 비해서[19] 지방세 지분이 지나칠 정도로 너무 적다. 따라서 국세와 지방세 배분문제를 공정하게 해결해야 한다.
이런 상황을 두고 김문수 전 경기도지사는 자치는 없고 지방선거만 있다며 비판했다. # 지방자치단체가 자체적으로 사업을 벌릴 수단도, 재원도 마련해주지 않으면서 중앙정부에만 의존하게 만드는게 무슨 지방자치냐는 것.
6.3.1.2. 대형 사업에서의 갈등
지방자치단체에서 할 수 있는 가장 핵심적인 대형사업, 즉 10년 이상의 장기적인 계획을 세우고 대형 예산이 지속적으로 투입되는 사업이 바로 교통과 교육사업인데 이 두 사업은 예산규모가 크기 때문에 현재 열악한 지방의 자체예산으로는 어림도 없어 중앙정부의 지원이 필수적이다. 이 때문에 예비타당성조사와 예산지원이라는 이름으로 사실상의 허가권이 중앙정부에 넘어가있는 상태이다. 지방자치단체에서는 아무리 계획을 짜도 중앙정부에서 예비타당성조사로 지방정부의 결정을 간단히 뒤집을 수 있다. 국비 지원이 없다면 지하철 공사 등의 공사는 지자체의 자체 예산으로 해야 하기 때문이다. 그런데 정작 대한민국의 지방자치단체들은 돈이 없다. 대규모 사업이 타당성조사를 통과하지 못한다면 그대로 영구적으로 폐지되는 것이다. 예타를 설령 통과한다 하더라도 예산지원을 수익자인 지방자치단체의 입장이 아닌 중앙정부 입맛에 맞게 조절하면서 티스푼 공사와 선개통 후완공 등의 부작용을 일으킨다. 이러다보니 수많은 지방자치단체들의 교통시설 계획들이 중앙정부의 예비타당성조사의 문턱을 넘지 못하고 역사속으로 사라졌다.교육 역시 마찬가지이다. 학교 신설 및 폐지 계획은 교육청이 하지만 실제 집행권을 가지고 있는 것은 지자체이며, 건설비 및 각종 설비비, 운영비는 지자체에서 지출한다. 또한 지방자치단체 고유권한인 도서관, 지방문화시설 등도 교육청와 지방자치단체가 서로 계획을 공유하여 협력하도록 하고 있다. 보통 광역시나 특별시, 특별자치시의 시립도서관은 교육청이 계획을 세워서 광역자치단체가 집행하며, 기초자치단체 소속의 공공도서관은 기초자치단체가 계획 - 건설 - 운영을 전담하나 지역 교육지원청과의 계획협의가 필수이다.
문제는 이 사업들이 비교적 소액으로 보여도 중앙정부의 입맛에 따라 마구잡이로 바뀌기 일쑤라는 것이다. 학교의 운영부터 대한민국 교육부와 예산을 기획재정부에서 시시콜콜한 점까지 태클걸기 일쑤요, 도서관 같은 경우 500억원 이상 안 들어가게하려고(500억 이상 들면 기획재정부 예타를 거쳐야한다) 장기적인 생존이 담보되지 않는 작은도서관이나 공공도서관인데도 규모를 일부러 줄여서 예비타당성조사를 면제받는 편법을 쓴다. 당연히 규모가 줄면 지역주민들만 피해를 본다.
지방자치단체의 비중이 커도 타 지자체와의 갈등 같은 부분에서는 문제이긴 하지만, 정치적인 입장에서 보았을 때 적어도 주민생활에 밀접한 부분에 있어서는 지방자치단체의 손을 들어주는 것이 합리적일 것이다. 국도나 고속국도, 광역철도, 광역전철 같이 전국적인 중대사업의 경우 중앙정부의 영향력이 크게 미칠 수밖에 없고 그렇게 하는 것이 합리적이겠지만, 그 밖에 자잘한 사업까지도 중앙정부의 영향력이 크게 미친다는 것은 문제이다.
도로법에서 지방도, 시도, 군도 등과 국도에 대한 내용을 분리한 것과, 철도에서 철도사업법을 놔두고 도시철도법을 따로 만든 것도 이 때문이다. 국도의 경우 중앙정부에서 관리하고 건설 목적도 주로 광역교통을 원활하게 하기 위한 것이지만, 지방도 이하의 도로의 경우 지방자치단체에서 관리하며 건설 목적도 주로 도내 혹은 시내교통을 원활하게 하는 것이다. 철도사업법과 도시철도법도 마찬가지로 전자는 주로 광역 교통 수단인 광역전철 등에 적용되는 법률이며, 후자는 시내 교통에 관한 내용을 담고 있다.
간혹 지방 정부가 중앙정부의 교통사업에 지나친 간섭을 해 사업을 지연시키고 목적을 유린한다고 비판받기도 하나, 이러한 일이 일어나는 근본적인 원인은 재정 상태가 열악한 지방정부는 자체적으로 인프라 구축 계획을 세우고 자체 예산으로 이를 실행하는 것은 애초에 불가능하게 되어있고, 그런 상황에서 국가 사업에 빨대를 꼽아서 국비지원을 통해 무엇이라도 하나 더 유치하는게 훨씬 현실성이 있고 여러모로 이득이 되는 상황이기 때문이다.
6.3.2. 법적 한계
대한민국의 헌법은 지방자치제의 시행을 국회에서 제정하는 법률에 맡기고 있으므로 관련 법률에 의해 언제든지 지방정부의 권한이 변할 수 있다.① 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다.
⑧ 제1항에 따른 지방의회의 의결이나 제2항에 따라 재의결된 사항이 둘 이상의 부처와 관련되거나 주무부장관이 불분명하면 행정안전부장관이 재의요구 또는 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.
지방자치법 제172조(지방의회 의결의 재의와 제소)
예를 들면 중앙정부 부서의 각
장관 전부에게는 지방자치제도를 심각하게 침해할 수 있는 권한이 하나 있다. 바로
지방의회와
지방자치단체장을 통과한
조례 의결에 대한
거부권이다. 지방자치단체장이 조례가 타당하다고 보고 수용해서 주무부장관 [20](불분명한 경우 행안부장관)한테 조례 회람을 요청할때, 각 장관이 부적절하다고 판단하면 조례 수용을 거부하는 방법으로, 자의적으로 거부권을 행사할 수 있다. 심지어 이게 자주 행사된다. 1년에 30번 이상은 장관이 각 지자체(광역이건 기초건)의 조례 의결에 대해 거부권을 행사하여 일이 생기곤 한다. 지자체가 핵심 사업에 대해 심의하여 올려보냈는데, 중앙정부가 턱하고 앞길을 막아버리는 것. 이 때문에 중앙정부와 지방정부가 갈등을 많이 빚는다.
#⑧ 제1항에 따른 지방의회의 의결이나 제2항에 따라 재의결된 사항이 둘 이상의 부처와 관련되거나 주무부장관이 불분명하면 행정안전부장관이 재의요구 또는 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.
지방자치법 제172조(지방의회 의결의 재의와 제소)
6.3.3. 지방 불균형
지방 간 불균형이 극심한 상황에서 실시하는 것도 문제이다. 현재 한국은 인구와 경제력에서 경부축선과 비경부축선, 그리고 수도권과 비수도권 지역의 격차가 매우 심각하다. 특히, 경상도는 인구 1,270만에서 1400만 명에 광역자치단체만 5개( 경상남· 북도 및 부산· 대구· 울산광역시)가 있는데다 부산·울산권은 세계 30위권 내에 있는 대도시권이고, 수도권( 서울특별시, 인천광역시 및 경기도)은 인구 2,600만여 명의 세계 4위 광역경제권이다. 이 같은 상황에서 지방자치제를 실시하자는 건 나머지 지역은 죽으라는 거나 마찬가지라는 비판이 제기될 수 있다.실제로 도시학, 행정학 등의 학계에서는 지역균형발전과 지방자치(지방분권)의 양립이 아주 어렵다고 보고 있다. 균형발전은 의도적으로 소외지역에 더 많은 투자를 해 줘야 성공할 수 있는데, 각 지역에 주어진 자원의 차이를 인정해버리는 지방자치는 소외지역의 발전가능성을 더욱 떨어뜨리기 때문이다.
같은 나라의 같은 국민인데도 지역에 따라 다른 복지혜택을 받는 등의 문제도 지방자치를 할 때 더욱 심해지게 된다. 지방자치가 없으면 중앙정부에서 일괄적인 복지정책을 실시할 수 있지만 지방자치에서는 돈이 없는 지역에서는 복지정책을 줄일 수 밖에 없기 때문이다. 대기업이 위치해 있거나 잘 사는 주민들이 많은 지역일수록 재정자립도가 높기 때문에 양극화를 심화시키는 셈이다.
6.3.4. 국민정서: 역사적 생소함 및 교육과정의 문제
상술했듯 정치권ㆍ학계[21]에서는 지방자치에 대한 폭넓은 공감대가 존재하지만, 국민정서상으로는 공감대가 부족한 편이다. 일반 대중 사이에서는 지방자치 회의론이 은근히 어느 정도 지분을 차지하고 있으며, 심지어 지방자치 전면폐지론 입장을 보이는 경우가 다수 있다.
일단 대한민국은 영국이나 프랑스[22]처럼 지방 분권의 역사가 오래된 것도 아니며, 독일, 이탈리아처럼 정치적 통일국가로서 늦게 출현한 것도 아니다. 또한 미국, 독일, 캐나다, 호주처럼 연방국가도 아니다. 그나마 지방을 쥐락펴락하던 강력한 호족들은 고려 말~조선 초를 거치며 소멸하여 중앙집권이 깊이 자리잡았으며, 실은 이들조차도 일본의 다이묘같은 영주들에 비할 바가 되지 않았다. 기본적으로 동아시아가 세계사적으로 중앙집권의 전통이 강하지만, 중국식 중앙집권을 수혈했으면서도 중국처럼 영토가 크지 않았던 조선왕조를 500년 겪은 한국인으로서는, 서양식 지방자치에 생소함을 느끼기 쉽다.
특히 이 문제를 부채질하는 것이 교육과정인데, 중고등학교 수준의 한국사 내러티브에선 중앙집권과 역사적 발전을 사실상 동일시한다. 물론 삼국의 중앙집권화가 큰 역사적 족적을 남기긴 했으나, "어떤 상황에서 왜 그런 선택을 하게 됐는지", "얻은 것을 대가로 무엇을 잃었는지"[23] 등을 거의 고찰하지 않고 그저 단편적으로만 "중앙집권을 한 왕 = 명군" 정도로 서술하는 게 현실이다. 때문에 유럽이나 일본이 중국식 중앙집권을 하지 않은 것에 대해 우열의 뉘앙스로 말하는 역사관도 자주 발견된다.
7. 관련 문서
8. 참고 문서
[1]
미국에서는 지역을 위한다는 명목 하에 벌어지는
지역 이기주의를 칭할 때 이 별명을 비꼬는 '인조잔디(Astroturf)' 라는 말을 쓴다.
[2]
강학상 기관대립형이라고도한다.
[3]
강학상 기관통합형이라고도 한다.
[4]
한국의 경우 대통령도 직선제이므로 포함되었으나 단 1석에 불과한데다가 국가별로 대통령이 직선제가 아닌 경우도 많다.
[5]
일부 지역에서 공권력 전체가 지역
토호로 구성된 노예주들과 한패거리라는 것이 대표적인
작은 사회 및
닫힌 사회 범죄인데, 이는 해당 지역 사람을 그대로 파견 배치하고 장기간 그 자리에 앉히기 때문에 발생하는 문제다. 지방자치의 단점의 대표적 사례라고 볼 수 있다.
[6]
중앙 통제가 약한 상태에서 특정한 지역에 이름 있는 정치인이 지자체의 장으로 부임하면 감독이 부실해지고 알아서 눈치를 보는 일이 생길 수가 있다. 국가에 따라서는 지방자치단체의 장과 정당의 대표 등을 겸직할 수 있는 경우가 있는데 이러한 경우 연립 정부를 구성할 때 비효율을 초래하는
정치적 거래가 오가기 쉽다.
[7]
특정 정당의 콘크리트 지역이라 불리는
대경권과
전라도에서도 그 특정 정당 군수 후보를 제치고
무소속 군수 후보가 당선되는 게 그 증거다.
[8]
미국의 경우 재난관리를 위해 연방
국토안보부 산하에
FEMA를 두고 있지만 미국 연방 자산이 파괴될 위험에 처하거나, 미국 연방 자체가 영향을 받을 수 있는 큰 재난이 아닌 한
FEMA에서는 주 정부에 대해 크게 간섭하지 않는다.
[9]
이는 유흥 문화와도 상당히 연관이 있는데, 놀 곳을 찾으러 다니는 사람들에 의해 문제가 발생하자 전국 4단계를 걸어야 된다고 주장하는 사람들이 말하는 근거가 지방자치제로 인한 감염병 관리의 어려움이다.
[10]
이 때문에 지방자치가 오히려 지역균형발전을 저해한다는 이야기도 있다.
[11]
미국이나
일본의 지방자치제와 유사하다. 미국의 경우 City, Town, Village 세 종류의 기초자치단체가 있고, 흔히 '군'이라고 번역되는 County는 여러 City, Town, Village를 묶는 상위 행정구역이다. 일본의 경우 미국과 비슷한 구성의
시정촌이 기초자치단체에 해당하고, 군은 몇 개의 정·촌을 묶은 지역적 구분에 불과할 뿐 행정력을 가지는 행정기구도, 자치권을 가지는 자치단체도 아니다.
[12]
서울특별시장 및 각
도지사, 각
군수는
대통령이 직접 임명하고, 시·읍·면의 장은 기초지방의회에서 의원들이 선출했다. 후자의 시·읍·면장의 경우는 지방판
의원내각제인 셈.
[13]
당연히 당시 기초자치단체였던 읍·면에 읍·면의회가 있었다.
[14]
명목상으로도 완전히 폐지된 것은 아니다. 따라서 엄밀히 말하면 '폐지'보다는 '무력화'란 표현이 더 적절하다. 당장 임시조치법에서도 '지방자치(단체)'란 용어는 계속 쓰며, 국가(중앙정부)와는 별개의 법적인 지위(법인격)도 그대로였다. 그리고
지방공무원은 그 당시에도
국가공무원과 구분되었다. 지방재·세정도 기본적으로는 국가재·세정과 분리돼 운용됐다. 가령 서울특별시가 추진하는 개발사업은 국가재정이 아닌 서울특별시 재정으로 추진하고, 부족하면 국채가 아닌 지방채를 발행해 충당했다.
[15]
지방의회 선거는 1991년부터, 지방자치단체장 선거는 1995년부터 실시했다.
[16]
지역구 국회의원은 본질적으로 전국을 일정한 인구 규모를 기준으로 선거구로 구획해 그 선거구를 국가적으로 대표하는 자리다. 따라서 지역 현안보다는 국가 전체에 관련된 입법 및 행정부 견제 활동을 하는 것이 원칙이다(물론 지역문제에 전혀 무관심해야 한다는 것은 아니다).
[17]
심지어 재정자립도가 제일 높다는
서울특별시 조차도 진행해야 하는 사업들이 많아 교부세와 보조금에 의존한다.
[18]
나누는 방식은 광역시냐 아니냐, 도 소속의 대도시냐 아니냐, 대도시도 50만이냐 100만이냐에 따라 조금씩 다르다.
[19]
미국의 경우 소득세에 있어서는 일반적으로 지방세보다 연방세가 조금 많은 편이지만, 지방세도 연방세와 큰 차이는 없는 정도이며, 한국에선 국세에 해당하는 소비세는 거의 지방세에 해당하는 점에서 지방세의 비중도 적지 않은 편이다.
[20]
농림에 관련된 조례면 농림부장관, 주택에 관련된 조례면 국토부장관, 환경에 관련된 조례면 환경부장관, 교육에 관련된 조례면 교육부 등
[21]
특히
행정학,
정치학,
법학,
정책학. 일부
행정대학원에서는 지방자치학과(
한양대학교,
전북대학교)를 개설하여 운영중이다.
동의대학교는 2003년에 폐지했다.)
[22]
다만 프랑스는 유럽 기준으로는 비교적 지방을 강하게 통제해온 나라이다.
[23]
중국사를 예로 들자면,
진나라의 경우 거미줄처럼 촘촘함 지방통제를 통해 효율성을 얻었으나, 그 대가로 안정성(완충 효과)을 희생했다. 반면
한나라는 진나라보다 덜 중앙집권적이었기에 효율성 대신 안정성(완충 효과)을 얻었다.