국가원로자문회의

대한민국 헌법기관
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1. 개요2. 역사

2.1. 전신2.2. 개헌과 국가원로자문회의 탄생2.3. 논란2.4. 사문화

3. 역대 의장4. 관련 문서

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1. 개요

國家元老諮問會議 / Advisory Council of Elder Statesman

① 국정의 중요한 사항에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 국가원로로 구성되는 국가원로자문회의를 둘 수 있다.
② 국가원로자문회의의 의장은 직전대통령이 된다. 다만, 직전대통령이 없을 때에는 대통령이 지명한다.
③ 국가원로자문회의 조직 직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

대한민국 헌법 제90조

대통령이 국정 운영에 필요한 조언을 구하고, 대통령의 자문에 응하기 위하여 설치되는 대통령 직속 헌법기관이다. 대통령직인수위원회가 후임 대통령의 임기 시작 후에도 지속된다고 보면 된다.

헌법상 대통령 자문 기구 자체가 일반인들에게 보통 존재감이 희미하고 국가안전보장회의 같은 것을 빼면 별 힘도 없지만 국가원로자문회의는 아는 사람이 더 적은데, 반드시 두는 기관이 아니라 둘 수 있는, 즉 두지 않을 수도 있는 기관이기에 1987년 개헌으로 출범했다가 1개월 만에 사라져 사실상 사문화됐기 때문이다.

2. 역사

2.1. 전신

국가원로자문회의의 출발은 1963년 12월 6일 국가재건최고회의 상임위원회에서 가결된 정치자문회의법이라 할 수 있다. 전직 대통령, 국무총리, 국회의장 등 정계 원로들로 정치자문회의를 구성할 수 있게 한 이 법은 5.16 군사정변으로 정권을 잡은 박정희 정부가 정통성 확보를 위해 추진했으나, 정작 정치자문회의 출범이 번번이 무산되어 결국 이 법은 단 한 번도 빛을 보지 못했다.

그로부터 17년 뒤, 최규하 대통령은 1980년 1월 19일 신년 기자 회견에서 민주화 개헌 등의 현안에 사회 원로들의 의견을 수렴하기 위해 국정자문회의를 신설할 것이라고 선언했다. 이후 1980년 1월 29일 국무회의에서는 국정자문회의 설치 대통령령을 의결시켰고, 2월 18일에 국정자문회의를 정식으로 출범시켰다. 이미 근거 법률이 있는 정치자문회의를 구성하지 않고 대통령령까지 사용해 가며 새로운 기관을 만든 것은 정계 원로뿐만 아니라 학계, 종교계, 언론, 시민 사회 등 사회의 다양한 분야의 원로 인사들을 포함시키기 위해서였다. 하지만 전두환이 5.17 내란을 일으키며 민주화 개헌은 물 건너갔고, 국정자문회의는 전두환 정권 내내 어용 단체 그 이상도 이하도 아닌 채로 명맥을 유지했다.

2.2. 개헌과 국가원로자문회의 탄생

이렇게 탄생한 국정자문회의가 1987년 제6공화국 헌법에서 이름이 바뀐 것이 바로 국가원로자문회의다. 설치 명목은 대통령이 국정 운영에 필요한 조언을 구할 때 사회적으로 명망 있고 경험과 지식이 풍부한 원로들에게 자문하여 국정 운영에 도움을 받는 것이다. 또한 국가원로자문회의는 기존의 국정자문회의와 비교했을 때 소속 공무원들의 수가 3~4배 늘고, 공무원들의 직급도 한 단계씩 높아졌으며, 소속원들의 역할도 보다 자세히 규정되는 등 권한이 대폭 강화되어 있다. 개헌에 따라 국가원로자문회의 의장은 직전 대통령이 임명된다.

정부는 1988년 2월 23일 국회 본회의에서 국가원로자문회의법을 통과시키고, 노태우가 대통령에 당선되어 취임하고 개정 헌법이 시행된 2월 25일에 전두환은 직전 대통령으로서 국가원로자문회의 의장에 취임했다. 그리고 3월 10일 국무회의에서 국가원로자문회의법 시행령을 의결하는 등 국가원로자문회의를 출범시킬 만반의 준비를 갖추었다.

2.3. 논란

국가원로자문회의의 설치 목적을 보면 뭔가 이상한 점이 느껴질 것이다. 상식적으로 생각해 봐도, 대통령은 당선 후 몇 개월간 대통령직인수위원회를 두게 되어 있고[1], 대통령이 원로들에게 조언을 구하고 싶으면 그냥 공식적으로 초청하여 식사나 대접하면서 일상적인 대화를 나누듯 자연스레 하거나 시간이 되는 때에 맞춰 인사차 방문하면 그만이다. 굳이 공식적인 자문 기구를 헌법에까지 박아 넣어가면서 해야 할 필요가 있다고 보기 어렵다. 그리고 그런 원로들이란 정책 판단과 결정에 직접 관련된 조직에 속하지 않는 경우가 대부분이므로 원로의 자문이라는 것은 정책적 자문과는 거리가 있을 수밖에 없다. 결정적으로, 국가원로자문회의 의장은 직전 대통령이다.

그렇다면 국가원로자문회의 설치의 숨은 의도는 하나밖에 없다. 조언을 빙자해 전임 대통령이 막후에서 현직 대통령에게 압력을 행사하여 권력을 휘두르는 것이다. 대통령 중임 금지를 비껴나갈 수 있는 셈이다. 너무 뻔하게 의도가 보였기 때문에 당시에도 "퇴임 후에 상왕 짓을 하려고 한다"는 소리를 들었다. 제13대 대통령 선거에서 노태우가 당선되지 못할 가능성이 있으니 국정에 직접 관여하기보다는 퇴임 후 안전을 보장받기 위한 수단이었거나, 집권당 상관없이 퇴임하면 허전하니 감투나 쓰고 있으려는 생각일 가능성도 있지만 그렇게 해석하는 사람은 거의 없었다.

오늘날의 대한민국은 대통령이 퇴임하면 권력을 내려놓는 게[2] 당연하고 집권당이 바뀌는 것도 자연스럽기에 이런 시도가 무의미하다고 생각할 수 있다. 하지만 6공화국 헌법을 만들 당시의 대통령은 전두환이었다. 전두환은 대통령 더 해먹으려고 온갖 무리수를 뒀던 이승만, 박정희 같은 전임자들과 차별화하기 위해, 7년 단임만 하고 물러나겠다고 대통령이 될 때부터 지겹도록 강조했다. 물론 그런다고 사람의 권력욕이 어디 가지 않고 특히나 앞서 겪었던 대통령들의 행적들을 보더라도 그저 조용히 지낼 확률은 매우 낮아 보였기에[3], 그는 대통령에서 물러난 이후로도 상왕 노릇을 하기 위해 이런저런 장치를 마련하려 했다. 5공 당시 민주정의당의 의원내각제 개헌 주장도 내각제에서 국회의원 공천권을 전두환이 갖는 식으로 상왕이 되려는 의도라는 의혹이 있는데, 국가원로자문회의도 이와 비슷한 의도로 해석할 수 있다.

다른 국가에는 실제로 비슷한 사례가 있었다. 과거 헤이안 시대에는 천황에서 물러난 상황이 인세이를 펼친 바가 있었고, 카자흐스탄의 누르술탄 나자르바예프는 퇴임 이후에도 여러 직함을 들고 실세를 펼쳤다가 2022년 시위에서야 물러났다. 심지어 무아마르 카다피는 리비아 총인민 회의 서기 퇴임 이후 리비아 혁명 지도자를 제외한 아무런 공식적 직함 없이 실권을 행사했다. 현재도 싱가포르는 국부로 평가받는 리콴유가 총리퇴임 후 선임장관과 고문장관을 맡으며 상왕노릇을 했으며 결국 세습에도 성공한다.

2.4. 사문화

하지만 국가원로자문회의 설치 규정에는 치명적인 약점이 있었다. 현직 대통령이 설치를 안 하면 그만이라는 것이다. 법조문을 보면 자문에 응하기 위해서 "둘 수 있다"(재량 행위)고 했지, "둔다"(기속 행위)고는 쓰여 있지 않다. 그래서 현직 대통령이 그냥 기구 설치를 하지 않거나 기구를 폐지하면 직전 대통령은 손쓸 방법이 없게 된다. 상술했듯 국가원로자문회의는 5공화국 헌법 제66조에서 규정한 국정자문회의에서 유래한 것인데, 여기에도 "둘 수 있다"고만 규정해 놨다.[4] 전신인 국정자문회의에서 전직 대통령들( 윤보선, 최규하)이 무슨 일을 할지 몰라서 수틀리면 기구를 폐지할 방책을 세운 것으로 보이는데, 이것이 되레 전두환 본인의 발목을 잡은 것이다.

전두환의 내란 및 집권기의 사건을 하나하나 규명하기 시작하자 자기 뒤에서 상왕으로 국정에 입김을 발휘하는 게 고까웠던 노태우는 자신이 직선제 대통령이라는 절차적 정당성과 5공 청산을 무기로 쉽게 전두환을 버렸다. 전두환은 자신의 동생 전경환 전 새마을운동중앙본부 회장의 비리 스캔들이 터진 후인 1988년 4월 13일 돌연 의장직 사퇴를 선언했다. 당시 여당, 야당, 심지어 대통령 노태우 본인마저도 전두환이 국가원로로서 대통령에게 조언을 하는 것을 아무도 원하지 않았기 때문에 전두환이 사퇴하자마자 재빨리 기구 자체를 폐지했다. 1989년 3월 8일 국회 본회의에서 국가원로자문회의법 폐지안이 통과되면서 헌법 외에 관계법령이 사라진 국가원로자문회의는 아예 구성할 수도 없게 되었다. 게다가 1995년 12월 29일에는 전직 대통령 예우에 관한 법률에서도 국가원로자문회의의 의장 또는 위원이 되도록 한 규정을 삭제했다.[5]

김대중 전 평민당 대선 후보는 1988년 4월 23일 기자 회견을 열고 전두환 전 대통령이 의장직을 사퇴한 것은 노태우가 전두환에게 의장직을 사퇴하면 정치 보복을 하지 않겠다고 압박했기 때문이라고 폭로하였다. 김대중의 말에 따르면 전두환이 대통령직 퇴임 후 미국을 방문했을 당시, 노태우의 명을 받은 박태준 포항제철 회장이 존 F. 케네디 국제공항에서 전두환을 만나 이 같은 메시지를 전달했다는 것이었다. 김대중은 노태우가 전두환과 이 같은 밀약을 체결한 것은 전두환 엄벌을 원하는 국민들을 배신하는 행위이며, 전두환에게 제기된 일해재단 기금 횡령 등의 의혹들을 즉각 수사해야 할 것이라도 주장하였다. 기사

민주화 이후 한국 대통령들은 거의 모두 전임자와의 차별화, 단절을 앞세우며 집권하였기에 이런 기구를 설치하기를 원하지 않았다. 문민정부는 전두환과 노태우를 감방에 넣은 김영삼이 대통령이었으니 역시 노태우를 의장으로 앉혀놓고 국가원로로 대접할 턱이 없고[6], 다음 대통령은 김대중으로 정권교체가 일어났으니 만들어질래야 만들어질 수가 없었다. 그리고 국민의 정부 - 참여정부로 교체되던 시기에는 노무현이 개인적으로 김대중을 깍듯이 대했고, 김대중 또한 개인적으로 노무현을 아꼈지만[7] 국민의 정부 시기에 일어난 대북 송금 사건으로 인한 특검이 임기 초부터 진행되었다. 게다가 김대중 본인이 이 기구에 가려고 하지도 않았다는 얘기도 있었다. 이후 대통령들도 사법처리되거나 은퇴를 선택하는 바람에 아무도 가지 않았다. 결국 전두환 전 대통령이 상왕 노릇 하려 만든 자리였기에 전두환 이후 아무도 그 자리에 관심을 가지지 않았다.[8] 게다가 그 권한과 영향력은 현직 대통령 개인의 의사 문제가 큰 조직이기 때문에 이후에 혹여 결성되더라도 사회적으로 인정받는 원로들(전직 대통령)에게 감투나 씌워주고 식사나 대접하는 경로당 비스무리한 모임이 될 가능성이 높다.

게다가 이명박 재임 시 노무현, 김대중 두 전직 대통령이 세상을 떠났고, 박근혜 재임 시에는 김영삼 전 대통령이, 문재인 재임 시에는 전두환, 노태우 전 대통령이 세상을 떠나 의장으로 삼을 전직 대통령은 이명박, 박근혜, 문재인 정도밖에 없다. 그런데 이명박•박근혜는 실형을 살았던 인물이고, 이명박은 가끔 언론에 노출되긴 하지만 활동 범위가 좁고, 박근혜와 문재인은 정치활동 자체를 완전히 관둔 채 지방에 거처하기 때문에 사실상 어렵다.[9]

향후 이 기구를 악용하려는 인물이 나타날 수 있다는 이유로, 향후 10차 개헌 시에 헌법 조문에서 아예 삭제하자는 견해가 있다. 다만 10차 개헌 자체가 기약없이 지연되는 바람에 언제 삭제될지는 미지수.

3. 역대 의장

초대 전두환 1988년 2월 15일~1988년 4월 13일(이후 폐지)

4. 관련 문서

국가행정조직/대한민국/역사

[1] 예외적으로 문재인 전 대통령은 인수위원회 없이 임기를 시작했다. 궐위로 인한 선거로 대통령이 되었기 때문이다. [2] 내려놓고 또 정치 생활을 잇는 것이 아닌, 그대로 정계에서 아예 은퇴한다. 그래서 6공 대통령들의 나무위키 프로필을 보면 대부분 퇴임 시점에 은퇴했다는 분류가 있다. [3] 이승만, 박정희만 하더라도 대통령 직을 내려놓지 않기 위해 개헌을 마다하지 않을 정도로 권력욕이 심했고, 4대 대통령 윤보선은 대통령에서 물러난 이후로도 5대와 6대 대통령 선거에 출마했었다. 대내외적으로 허수아비였고 스스로 용퇴를 이야기하던 최규하 정도나 예외로 칠 수 있으나, 이마저도 외교관 - 국무총리 테크를 타다가 10.26 사건으로 인해 강제로 대통령이 된 사람이고, 용퇴 과정에서도 신군부의 외압여부를 배제하고 보기는 어렵다. [4] 5공화국 헌법 66조 1항: 국정의 중요한 사항에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 국가원로로 구성되는 국정자문회의를 둘 수 있다. [5] 대신 전직 대통령이 탄핵결정을 받아 퇴임한 경우나 금고 이상의 형을 받은 경우 등에는 예우를 박탈하는 규정이 추가되었다. 물론 그 대상 1호는 다름아닌 전두환과 노태우 전 대통령. [6] 상술한 것처럼 이 시기에 전직 대통령을 국가원로자문회의 의장에 앉히는 규정을 없애 버렸다. [7] 강골이었던 김대중이, 노무현이 사망하자 충격으로 건강이 급격히 악화되어 3개월 만에 세상을 떠났을 정도다. [8] 그나마 박근혜가 퇴임 후에도 정치적 영향력을 행사하려 했다는 의혹이 있긴 하나 국가원로자문회의를 부활시키려 했다는 증거는 없다. [9] 애초에 이명박, 박근혜는 오랜 수감생활로 건강이 좋지 않을 뿐더러 이명박은 당뇨도 심한 편이다. 이 정도 막중한 일을 시키는 건 사실상 불가능에 가깝다.