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| <rowcolor=#fff> 사업자 | 기획재정부 | 행정안전부 | 환경부 |
| <rowcolor=#000> 사업구상후 | 사업시행전 | 사업시행전·후 | |
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사전타당성조사 교통영향평가 지하안전영향평가 민간투자사업 적격성조사 |
예비타당성조사 타당성조사 타당성재조사 |
재해영향평가 | 환경영향평가 |
1. 개요
豫 備 妥 當 性 調 査 / Preliminary Feasibility Test[1]예비타당성조사 운용지침
예비타당성조사 수행 총괄지침
예비타당성조사는 국가재정법 제38조 및 동법 시행령 제13조의 규정에 따라 대규모 신규 사업에 대한 예산편성 및 기금운용계획을 수립하기 위하여 기획재정부장관 주관으로 실시하는 조사이다. 한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터(PIMAC)과 한국조세재정연구원(KIPF)의 정부투자분석센터(GMAC)에서 경제성 평가[2]를 실시한다. 기획재정부에서 해당 기관에서 실시한 경제성 평가와 더불어 정책성, 지역균형발전, 기술성 평가를 고려하여 종합평가를 실시하고, 이를 통해 사업실시 여부를 결정한다. 예비타당성조사의 통과 여부는 기획재정부의 재정사업 평가위원회에서 실시한다. # 한편, R&D 사업의 경우 한국과학기술기획평가원(KISTEP)과 과학기술정책연구원(STEPI)에서 예비타당성조사를 실시한다. 약칭으로는 예타, 예타조사 등이 있다.
2. 목적
500억에서 1000억원 정도의 대규모 재정사업 시행 전에, 그 사업의 타당성에 대한 객관적이고 중립적인 조사결과를 제시하여, 합리적인 재정집행 의사결정이 이루어질 수 있도록 지원하는 데 그 목적이 있다. 구체적으로 예비타당성조사는 경제성, 정책성, 지역균형발전, 기술성 등을 판단하여 재정 운영의 효율성 제고에 기여한다는 것이다. #3. 조사 대상 사업
총 사업비가 500억 원 이상이면서 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상[3]인 건설사업, 정보화 사업, 국가연구개발사업 및 국가재정법 제28조에 따라 제출된 재정지출이 500억 원 이상인 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경 보호, 농림해양수산 산업, 중소기업 분야 사업(기타 재정사업)은 예비타당성조사를 거쳐야 한다.3.1. 선정 방법
대상 사업은 국회가 의결에 의해 요구하는 경우 강제조사를, 중앙관서 장의 요구 또는 직권으로 임의조사를 기재부 장관이 실시한다.3.1.1. 중앙관서의 장의 요구
중앙관서의 장은 매년 2회(7월, 11월), 원칙적으로 사업 시행 2년 전에 해당하는 연도까지 기획재정부 장관에게 조사를 요구해야 하며, 이 때 기획재정부 장관이 정하는 절차에 따라 '예비타당성조사 요구서' 를 제출해야 한다. 이 때 민자적격성 판단 자료를 포함해야 하며, 공문서와 별도로 디지털 예산회계 시스템(D-Brain)을 통해 사업별 요구서를 등록해야 한다.단, 선정 기준에 부합하지 않는 다음 유형의 사업은 원칙적으로 조사를 요구할 수 없으며, 필요한 경우에는 조사 종료 직전까지 기준을 충족시킨다는 전제조건하에 요구할 수 있다.
- 철도, 도로, 항만, 공항 등 SOC 사업 중 중장기계획에 반영되지 않은 사업
- 기획이 완료되지 않은 사업
- 사업추진에 필요한 사전 행정절차가 완료되지 않은 사업
- 입지 선정 및 노선이 확정되지 않은 사업
- 기존 사업과 차별성이 없는 사업
- 연관성이 없는 다수의 사업을 하나로 묶어서 조사가 어려운 경우
3.1.2. 기획재정부 장관 직권
기획재정부 장관은 필요하다고 인정되는 경우 해당 중앙관서 장의 요구 없이 조사를 실시할 수 있다. 대표적인 예로 다음과 같은 것이 있다.- 각 중앙관서의 장이 제시한 총 사업비가 500억 원 미만이지만, 유사사업 단가, 물량규모 등을 고려할 때 총 사업비가 500억 원 이상으로 증가될 것이 객관적으로, 명백하게 예상되는 경우
3.2. 선정 기준
선정 기준에는 다음과 같은 것이 있다.- 중장기 투자계획과의 부합성: 중장기 상위 계획 반영 여부, 타 법령에 의한 계획과의 부합성, 관련 계획과의 연계성 등
- 사업 계획의 구체성[4]: 사업의 목표, 추진 체계, 소요 예산 및 인력, 추진 일정, 관련 자료 등의 구체화 여부 등
- 사업 추진의 시급성[5]: 국가 중장기 계획상 투자 우선순위, 동일 부처 내 사업 간 우선 순위, 해당 사업의 다음 연도 정부 예산안 편성 필요성 등
- 국고지원 요건: 지원 대상 여부, 재원 분담 방식, 매칭 비율 등 재정지원 적합성
- 지역균형발전 요인: 지역균형발전 계획 반영 여부, 지역간 불균형 상태 심화 방지 및 지역간 형평성 제고를 위해 지역경제에 미치는 영향, 재정자립도, 지역낙후도 개선효과 등
- 기술 개발 필요성: 관련 기술 분야 국내외 연구동향, 기술 개발 시 경제, 사회적 파급 효과 등
4. 수행 체계
조사 수행 기관은 효율적으로 과제를 관리하기 위하여 개별 사업의 특성을 고려하여 PM(Project Manager)을 선정하고, 기획재정부와 미리 협의하여 다양한 분야의 전문가로 연구진을 구성해야 한다. 예비타당성조사는 내부과제[6]와 외부 위탁 과제[7]로 구분하여 추진할 수 있는데, 이 때는 구분 기준을 작성해야 하며 사전에 기획재정부 장관과 협의해야 한다. 연구진은 원칙적으로 공개 경쟁으로 선정하되, 분야별 전문국책연구기관(한국교통연구원, 한국해양수산개발원, 한국정보화진흥원 등)에 대해서는 수의계약으로 선정할 수 있다.4.1. 수행 지침
조사 수행 기관은 조사의 일관성 제고를 위하여 분석 기준, 방법 등 조사의 기본 원칙을 규정한 지침을 마련해야 하며, 조사 연구진은 이에 따라 조사를 수행해야 한다.- 일반지침: 조사 수행 과정 공통 적용 기준[8]
- 부문별 표준 지침: 도로, 철도, 공항, 항만, 수자원, 정보화, R&D, 기타 재정 등 사업 부문별로 세부 사항 규정
5. 평가 기준
일반적으로 예비타당성조사 결과 B/C[9]≥1이면 경제적 타당성이 있음을 의미하며, 정책적 타당성과 지역균형발전 등을 고려한 종합평가를 뜻하는 AHP[10]≥0.5이면 사업 시행이 바람직함을 의미한다. 경제성, 정책성, 지역균형, 기술성 등을 반영하여 산출한 AHP의 점수가 0.5 이상이면 예비타당성조사 통과가 가능하다.AHP 계산 시 각 평가 항목별 가중치는 2019년 5월 1일부로 개정된 사항이 적용되며, 이는 5월 1일 이전에 실시되어 개정된 이후에도 조사 중인 사업에도 적용된다. 각 평가 항목별 가중치는 특별한 사유가 없는 한 다음과 같다.
- 건설 사업(비수도권 유형): 경제성 30~45%, 정책성 25~40%, 지역균형발전 30~40%
- 건설 사업(수도권 유형)[11]: 경제성 60~70%, 정책성 30~40%
- R&D, 정보화 사업
- B/C 분석 시 경제성 40~50%, 기술성 30~40%, 정책성 20~30%
- E/C[12] 분석 시 경제성 30~40%, 기술성 40~50%, 정책성 20~30%
- 기타 재정 사업
- B/C 분석 시 경제성 25~50%, 정책성 50~75%
- E/C 분석 시 경제성 20~40%, 정책성 60~80%
보통 B/C 값이 1이 넘는 경우가 잘 없다. 정치인들의 선심성 공약에 의한 시설은 보통 0.3~0.4 수준이며 그나마 좀 괜찮아 보이는 것들이 0.7대다.
예비타당성조사는 경제성만으로 통과 여부가 결정된다는 인식이 흔히 있다. 이는 예비타당성조사 도입 당시에는 평가요소가 B/C만 있었기에 맞는 말이었다. 그러나 2003년, 경제성 평가 외 정책성 평가도 도입되었고 2006년 지역균형발전 평가가 정책성 평가에서 분리되었다.[13] 즉 이렇게 변화된 정책에 따르면 사업 시행이 바람직한가를 판별하는 것은 종합평가인 AHP이고 B/C는 AHP 점수에 반영되는 요소 중 일부일 뿐이다. 경제성만으로 통과된다는 생각은 문재인 정부의 예타 제도 개편 이전에는 경제성이 종합평가 점수에서 가장 큰 비중[14]을 차지하여 완전히 틀린 말은 아니었으나[15], 2020년 현재 예타 평가 비중이 개편된 이후로는 수도권의 경우 이전보다 경제성 점수가 더 많이 반영되어 이전과 같이 경제성만으로 통과 여부가 갈릴 가능성이 높지만, 비수도권의 경우 경제성 점수가 낮더라도 정책성이나 지역균형 항목에서 높은 점수를 받는다면 예비타당성조사 통과가 가능하다.[16]
일반적으로 AHP는 8인의 평가위원에 의해 진행되며, 사업 시행과 사업 미시행 의견을 낸 위원의 수 및 그에 따라 산출된 AHP 점수는 평가가 진행된 사업의 시행 여부에 대하여 다음 표와 같은 결론을 도출한다.
5.1. 평가 항목
- 경제성 분석
- 비용-편익분석 (B/C)
- 수요 및 편익 추정: 비용-편익분석을 위하여 사업 시행에 따른 수요를 추정하여 편익을 산출한다.
- 비용 추정: 총사업비, 사업 운영 경비를 합하여 산출한다.
- 비용-효과분석: 비용-편익 분석이 적합하지 않다고 판단되는 사업의 경우 비용-효과분석을 실시할 수 있다.
- 수익성 분석: 수입증대를 주요 목적으로 하는 사업은 경제성 분석 대신 수익성 분석으로 대체할 수 있다.
- 정책성 분석
- 사업추진 여건
- 정책 효과
- 사업 특수평가항목
- 지역 균형 발전: 지역 간 불균형의 심화를 방지하고 지역 간 형평성을 제고하기 위해 지역 개발에 미치는 요인을 분석하는 것이다.
- 지역 낙후도 개선
- 사업 시행 지역의 낙후정도에 따라 1점에서 9점의 범위 내에서 평가한다.[17]
- 지역 경제 파급 효과
- 고용 유발 효과
- 기술성 분석
- 업구요구 부합성
- 적용기술 적합성
- 구현, 운영계획 적정성
- 경제사회 환경 분석
- 경제사회 여건분석: 경제규모, 복지제도 발전단계 등을 감안한 사업추진 적정성, 해외사례 분석 등을 통한 국제비교 등
- 경제사회 영향분석: 사업 추진을 통한 양극화 해소, 저출산·고령화, 일자리 등 경제사회 문제 해결 가능성 등
- 재정의 지속가능성: 과도한 재정부담으로 미래 재정위험 초래 가능성 등
- 그 밖에 경제사회 환경과 관련하여 별도로 고려할 필요가 있는 사항
- 사업설계의 적정성
- 사업목표 설정의 적절성과 시급성: 문제인식과 정책목표 명확성, 정책우선순위 등
- 수혜대상의 적절성: 사업대상의 명확성, 사업목표와의 부합성, 사업수요 등
- 추진방법의 적절성: 정책목표 달성 가능성, 국가·지자체·민간의 역할분담, 기존정책과의 정책조합 등
- 전달체계의 적절성: 전달체계 명확성 및 효율성, 수요자 접근 용이성, 집행기구의 자율성과 책임성 확보 가능성 등
- 그 밖에 사업설계의 적정성과 관련하여 별도로 고려할 필요가 있는 사항
- 비용-효과성 분석
- 기대효과(성과)의 적정성: 사업시행 효과의 구체성, 현실성, 명확성 등
- 비용추정의 적정성: 비용 산정의 적정성, 추가적 비용발생 가능성, 수요변동에 따른 비용변동 가능성 등
- 비용-효과성: 비용 대비 성과 추정의 적정성, 비용효과 측면에서의 대안 검토 등
- 그 밖에 비용-효과성과 관련하여 별도로 고려할 필요가 있는 사항
6. 조사 면제 대상
공공청사, 교정시설, 초중등 교육시설의 신/증축사업, 문화재 복원 사업, 국가 안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 산업, 남북교류협력 관련 또는 국가 간 협약, 조약에 따라 추진하는 사업, <재난 및 안전관리기본법> 제3조 제1호에 따른 재난 복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건, 식품안전 등의 문제로 시급한 추진이 필요한 사업, 법령에 따라 추진해야 하는 사업, 예비타당성조사의 실익이 없다고 판단되는 사업은 예산을 지원받아도 예비타당성조사를 면제받을 수 있다.이명박 정부에서는 60조 3,109억 원 규모의 88개 사업, 박근혜 정부에서는 23조 6,169억 원 규모의 85개 사업이 예비타당성조사 면제를 받았으며, 2020년 10월 기준으로 문재인 정부는 88조 1,396억 원 규모의 105개 사업이 예비타당성조사를 면제받았다. #
6.1. 문제점: 무차별식 면제 요구
문재인 정부 들어서 각 국토 사업에 예비타당성조사를 면제해달라는 목소리가 여기저기서 나오고 있다. 실효성 및 사업성 없는 정책들을 가려내려고 예비타당성조사가 도입된 것인데 이 요구를 모두 받아들일 경우 예타조사의 희소성과 의의가 흐려지거나 훼손되는 문제점이 발생한다.6.2. 면제 사례
- 2016년 9월 1일 광명시흥 특별관리지역 산업단지에 대한 조사가 면제되었다. 당시 광명을 지역구 의원이었던 이언주 전 의원이 2016년 6월 유일호 경제부총리를 만나 면제의 당위성을 설명하였다. 관련기사
- 2015년에는 충청도 가뭄으로 인한 금강-보령댐 도수로 공사가 긴급사안으로 분류되어 면제되었다.
- 호남고속선의 경우 2005년 기준 B/C 0.39에 불과해 기획재정부에서 예비타당성조사를 승인하지 않았으나 2005년에 노무현 대통령이 지역균형발전을 이유로 예비타당성조사를 면제했다.
- 경강선 원주-강릉 구간 복선화의 경우도 이명박 대통령 지시사업 + 2018 평창 동계올림픽 지원시설 사업으로 인해 단복선 간 예비타당성 조사를 생략하였다. 원래 단선 기준인데 동계올림픽 유치 이후 타당성 조사를 생략하고 복선으로 바뀐 것. 복선의 경우 비용이 비싸져 B/C 값이 떨어진다.
- 문재인 정부에서는 국가균형발전 차원에서 비수도권에 지역 별로 핵심 사업에 예타 면제를 해주었다. 자세한 내용은 문재인 정부/평가/경제 문서 참조.
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자세한 내용은 2019 국가균형발전 프로젝트 문서 참고하십시오.
7. 타당성 재조사
7.1. 사업 계획 적정성 재검토
사업계획 적정성 재검토는 다음 유형에 해당하는 사업을 대상으로 실시된다.- 타당성재조사 요건에 해당하나 실시하지 않은 경우
- 조사 대상 규모에 미달하여 조사를 실시하지 않았으나 사업 추진 중에 조사 대상 규모에 이른 경우
- 국가재정법 제38조 제1항 제3호의 국가연구개발사업 또는 제4호의 기타 재정사업 중 조사 대상이나 조사 없이 예산에 반영되어 추진 중인 경우
- 기타 기획재정부 장관이 필요하다고 판단한 경우
8. 비판
수요에 따라 결정되다 보니, 수요가 많은 수도권의 경우 통과하기 쉬운 편이나, 수요가 상대적으로 적은 지방의 경우에는 통과하기가 하늘의 별따기 수준이고, 이는 곧 수도권과 지방의 인프라 격차 증가로 이어져 수도권 집중 심화에 한 몫하게 된다.[18]대중교통이나 기타 기간시설은 공급이 수요를 견인하는 특성이 있다. 예컨대, 서울 지하철 2호선이 처음 계획되던 당시 강남은 개발되지 않은 상태였고 강남 구간은 개통 초기 수요 부족에 시달렸으나, 2호선 역 주변으로 개발이 진행되면서 2호선의 수요도 늘기 시작하였다. 미국의 뉴딜정책 역시 수요가 확실하지 않은 상황에서 공공 인프라의 공급이 이루어졌으나 결과적으로 이러한 공급이 수요를 견인한 측면이 있다. 마지막으로 경부고속도로 역시 건설반대 이론이 있었는데 예타에 상응하는 IBRD의 보고서가 근거였다. 경부고속도로 역시 결과적으로는 성공한 공공사업으로 된다.[19] 그러나 형식을 갖춘 예비타당성조사에서는 이와 같은 비가시적 수요(latent demand)를 관측하기가 어렵다.
8.1. 양극화
예비타당성조사는 결과적으로 말해 지역의 빈부 격차를 초래한다. 인구가 없고 경제가 활성화 되지 못 한 지역은 수혜 대상자 풀이 좁기 때문에 예비 타당성 조사를 통과하기 힘들어, 추가적인 사회적 자본 유입이 힘들다. 이런 인프라 부족으로 인해 해당 지역은 더더욱 많은 사람들이 지역을 떠날 것이고, 배후 인구가 줄어들면 그만큼 예타 통과가 더욱 힘들어지는 상황이 순환될 수 있다.특히 지방의 도시들은 경제성 평가에서 높은 점수를 받기가 힘들기에, 정책성과 지역균형발전 점수에서 점수를 받아 예비타당성조사를 통과하는 경우가 많았다. 지역의 이런 문제제기에 따라 2019년 예비타당성조사 개편안이 발효되었다.
- 지방 사업들의 경제성 평가 반영비율 5% 감소
- 지역균형발전 점수 가산점 확대 특혜
- 지방은 지역 낙후도 감점을 폐지하고 가점만 적용(부산은 지방도시 중에서도 가장 잘 사는 도시이기 때문에 지역 낙후도에서 일단 감점부터 먹고 조사에 들어가는 경우가 많았는데 개편안으로 부자 구 부자 동네에서도 최소 0점부터 시작)
아예 적극적인 방법으로는 정치적인 선심성 공약으로 아예 행정부 직권으로 예비타당성 조사를 면제하는 방법이 있다. 노무현 정부 때 호남 지역 대선 공약이었던 호남고속철 건설 공약 이행을 위해 예타 면제를 한 적이 있고, 이명박 정부는 평창 올림픽에 KTX를 집어넣어야 한다고 원주강릉선 복선화 예타를 면제했다. 문재인 정부가 지역균형발전 차원에서 각 지방 지역별로 1개의 사업을 예타 면제해주겠다고 나선 정책도 이에 해당한다. 다만 남발해버리면 예비타당성조사 제도 자체가 의미가 없어진다는 문제가 있다.
국제통화기금에 의해 예비타당성조사 제도가 1999년 시행된 이후 시행된 여러 사회간접자본 사업들이 있다. 그런데 이 사업들이 강남3구를 거쳐가느냐 그렇지 않느냐에 따라 사업 타당성조사 통과 여부가 유의미한 차이를 보이는 것으로 나타났다. 강남3구를 거치면 91%, 강남3구가 없으면 66%로 강남3구 통과 여부가 사업 타당성에 큰 영향을 끼치는 것으로 나타났다. 기사
이러한 문제를 해결하기 위해 문재인 정부는 2019년 예비타당성조사를 수도권의 경우 경제성 비중을 높이고, 비수도권의 경우 경제성 비중을 낮춤과 동시에 지역균형발전 평가를 강화하는 식으로 개편했다. 따라서 수도권 외 지방의 사업은 추진이 다소 수월해졌는데, 이번에는 수도권 내의 교통 사각지대를 연결하는 철도 노선[20]들이 죄다 예타 통과에 어려움을 겪는 사태가 일어나고 있어 수도권 내에서의 양극화가 문제가 되고 있다.
8.2. 고비용 사업 불리
저출산 고령화로 경제활동이 쪼그라들며 한국의 인구, 특히 지방 거주 인구가 감소하고 있는 상황에서 B/C값 중 Benefit이 늘어나는 일은 요원해보인다. 그렇기 때문에 최근 20년 사이 예타를 통과하는 사업들은 획기적으로 B 값이 크지 않는 이상 웬만해서는 다 Cost 값을 줄여 예타를 통과하려고 하다 보니 미래를 보지 못하는 근시안적인 사업이 통과되는 일이 잦다.특히 가장 피해를 보는 사업이 철도 사업인데, 철도 사업은 워낙 초창기부터 큰 돈을 들여야 하는 사업이라 B/C값을 높게 받기가 어렵다. 예비타당성조사를 거칠 필요 없이 지자체가 모든 비용을 부담하여 도시철도를 건설한 김포 골드라인은 비용을 줄이기 위해 수송력을 지나치게 축소한 결과 극심한 출퇴근 혼잡에 시달리고 있다.
평창이 수십년의 원기옥을 끌어모아 올림픽을 개최한 이유 중 하나도 사실상 강원도 스스로는 예비타당성조사를 통과할 힘이 없으니 극단적인 선택(...)으로 범국가적 이벤트를 유치하여 KTX를 뚫지 않을 수 없게 해야 한다는 절실함 때문이었다.
KDI 내에서도 철도 사업이 워낙 고비용 사업이다 보니 예타 통과에 불리해 자꾸 도로교통 사업만 쉽게 예타를 통과하는 문제를 알고 있었고, 이러다간 효율적인 국가 교통망 형성을 할 수 없겠다는 문제를 인식해 2010년 12월 철도부문 예비타당성조사 제도개선안을 내놓았다. 기존에는 없었던 환경과 기대지불의사를 고려하기로 하였다. 철도교통은 항공, 도로와 비교해 매우 친환경적인 대중교통(환경 변수)이고 일반인들의 철도교통 선호도가 다른 교통 선호에 비해 매우 높기 때문에(기대지불의사 변수) 철도사업이 예전보다 쉽게 예타를 통과할 수 있도록 특혜를 준 것이다.
그렇지만 지금도 아쉬운 부분이 많다. 예를 들어 삼성역에 SRT를 집어넣으려면 SRT용 저상용 플랫폼을 만들어야 해 지하시설물의 면적이 과도하게 늘어나며, SRT 중련을 고려해 플랫폼의 길이를 설계해야 하므로 원래 길이보다도 훨씬 길게 역을 설계해야 해 비용이 과도하게 늘어난다. 이런 문제가 동탄역에서 그대로 발생했는데, 동탄역은 LH가 동탄1· 2신도시 입주민들에게 걷은 교통분담금으로 지은 역이라 예타가 비용의 발목을 잡지는 않았다. 국토교통부는 이런 비용상 문제 때문에 삼성역 SRT 투입을 누락시킨 방안을 수용하기로 하고, 철기연이 연구중인 고/저상홈 대응 신형 고속열차를 기다렸다 나중에 신형 고속열차를 투입하는 쪽으로 가닥을 잡은 상태다.
8.3. 도입 취지 변질
| □ (예비타당성조사의 기능) 예비타당성조사는 대규모 재정사업에 대한 신규투자를 우선 순위에 입각하여 투명하고 공정하게 결정함으로써 불필요한 예산낭비를 방지하고, 재정운영의 효율성 제고에 기여함을 목표로 함 |
| - 기획재정부, 2008년도 예비타당성조사 운용지침 # |
예비타당성조사는 1998년 외환위기 때 국제통화기금의 요구에 따라 도입되었다. 예비타당성조사는 제도 도입 당시 재정 투입의 적절한 시기 결정, 사업 시행의 필요성, 수요와 비용 등을 모두 종합적으로 검토하기 위해 즉, 자원의 효율적 사용을 위해 시행된 것이다. 예를 들어, 서울 지하철 9호선이 외환위기 때 시행된 예타에서 수치가 매우 낮게 나오자, 예타에서는 9호선에 대해 민자사업을 시행할 것을 요구했고, 실제로 9호선이 민자사업으로 전환돼 민자사업자( 현대자동차그룹)를 구해 시행되었다. 그러나 시간이 지남에 따라 사업 시행 여부 자체를 결정하는 것으로 그 기능이 점차 변했다. 예비타당성조사를 통과하면 사업 시행, 예비타당성조사에서 탈락하면 계획 폐기라는 극단적인 이분법으로 치닫게 된 것이다. 즉, 도입 때와 달리 지금의 예타는 오로지 통과와 탈락만 존재하며 중간이 없다. 9호선처럼 예타 점수가 낮게 나왔을 때 민자사업 등 관련 대안 제시를 하여 건설적 결론을 내리는 것 아닌, 예타 탈락 시 무조건 계획 폐기라는 쪽으로 변질되었다.
이러한 기능 변화로 예비타당성조사가 지역균형발전의 걸림돌이 되었다거나, 기획재정부의 권한이 지나치게 비대해졌다는 지적을 받게 되었다.
9. 시범 조사
기획재정부 장관은 필요하다고 판단되는 경우 시범적인 조사를 할 수 있는데, 이때는 사업의 특성에 따라 기존과 다른 분석 방법을 사용할 수 있다. 대표적인 예시로 경제성 분석(B/C) 대신 재무성 분석을 하거나, 사업 타당성 분석 시 AHP 대신 정성적 기술로 대체하는 방법이 있다.10. 결과 발표 및 활용
기획재정부 장관은 조사 완료 후 재정사업평가 자문위원회의 자문 등을 거쳐 조사 결과를 해당 부처에 통보해야 하며, 조사 수행 기관은 기획재정부 장관이 조사 결과를 각 중앙관서의 장에게 통보한 시점부터 2개월 이내에 최종 조사 보고서를 발간하고 기획재정부장관에게 제출해야 하며, 다음 내용을 수행 기관의 홈페이지 등을 통해 공개해야 한다.- 조사 결과 보고서
- 수요 예측 자료 등 조사 결과에 관한 자료
11. 여담
- 이 제도는 1999년 본격적으로 대형 공공사업부문에서 도입되기 시작했는데, 당시 최초 프로젝트 책임자 중 한 명이 당시 KDI 선임연구위원이였던 유승민이었다. 김대중 정부의 IMF대처전략을 비판하다가 주 연구분야에서의 활동이 가로막히게 되자 후배 연구원의 제안으로 예비타당성조사 프로젝트를 맡게 되었다고. 그 외에 유승민의 부사수인 이혜훈 박사도 똑같은 프로젝트를 수행한 바 있다. KDI 홈페이지에서 무료로 열람이 가능하다. 이혜훈은 2019년 2월에도 문재인 정권을 겨냥하여 예타 면제 조건을 강화하는 국가재정법 개정안을 내놓기도 하였다.
- 멕시코 복합화력 민자발전사업(IPP) - 한국전력에서 입찰에 참여했는데 수주에 실패하였다. 내면적 원인은 예비타당성조사 통과를 토대로 사업성을 검토한 것이다. 관련기사
- 강원도 춘천~속초 고속철 사업의 예비타당성조사 결과 발표가 보류되자 호남고속선은 비용 대비 편익 비율이 0.3임에도 불구하고 통과되는 반면[21] 강원도 실시 사업은 최근 10년 동안 1건도 통과하지 못 했기 때문에 예비타당성조사를 부실하게 했다는 의혹이 생겼다. 결국 유일호 기획재정부 장관 겸 경제부총리는 지역 균형 발전에 가중치를 더 두겠다고 밝혔다. 관련기사
- 가끔 예비타당성조사를 통과하고도 발표가 지연되는 경우가 생긴다. 2019년의 킨텍스 제3전시장 건립사업이 그 예. 박원순 서울특별시장이 이끄는 서울특별시의 강력한 견제로 인해 킨텍스 제3전시장 건립사업은 기획재정부의 예타를 통과하고도 발표가 지연되고 있다. 기사 결국 2019년 8월 20일, 조선비즈와 조선일보의 기사를 통해 잠실종합운동장 MICE 재개발 사업과 연동하여 기획재정부 예비타당성조사를 양쪽 다 다시 받기로 했다. GTX-A노선을 1차 예비타당성조사 때에는 검토하지 않았고, 대한민국 경제 상황이 나빠져서 사회간접자본 사업을 다시 추진하려는 분위기의 영향도 다시 받았다고 한다. 기사1 기사2
- 2017년 8월 11일, 정부는 예비타당성조사 대상 사업의 사업비 기준을 1,000억 원으로 상향조정을 추진하였다.[22] 하지만 이는 국가재정법 개정이 필요한 사안으로 제20대 국회에서 의원들이 국가재정법 일부개정법률안을 제출하였으나 20대 국회 임기가 만료되면서 폐기되었다. 제21대 국회 들어 다시 관련법안이 제출된 상태이다.
- 제21대 국회의원인 김두관 의원은 예비타당성조사가 지역균형발전을 저해한다고 주장하였다. 그러면서 기획재정부장관이 일률적으로 예타를 실시함으로 인해 사업 시행 여부가 경제적 효율성 측면에 의해 결정되고 지역 간 균형 및 형평성에 대한 고려가 부족한 점을 비판하며 예비타당성조사를 기획재정부장관이 아닌 각 중앙관서의 장이 담당하도록 하고, 국무회의를 거쳐 국가균형발전을 위한 사업으로 확정된 경우 국가균형발전위원회가 담당하도록 하는 국가재정법 개정안을 대표발의하였다.
- 대법원이 용인 에버라인 주민소송 사건에서 잘못된 수요 예측은 손해배상의 대상이 된다고 판시하였다.
[1]
Test 의 경우 비슷한 의미인 Survey, Index, Study 등의 다른 단어로 대체되기도 한다.
[2]
GMAC에서 시행하는 사업들은
교통과 같은 SOC 사업이 아닌 작은 사업들이고, 교통, 교육 등 대규모 사업 예타는 99% PIMAC으로 간다. 사업비 5,000억을 넘으면 PIMAC으로 가는 듯.
[3]
현재 총 사업비 1000억 원 이상, 국비 지원 500억 원 이상으로 규제 완화 검토중
[4]
특히 사업부지(건축 사업), 노선(토목 사업) 등 주요 사업내용 결정 여부 검토
[5]
SOC 사업의 경우 교통수요 및 혼잡도, R&D 사업의 경우 기술개발 시급성 등을 우선 고려
[6]
수행 기관이 연구 책임을 맡아 수행
[7]
Outsourcing, 외부 전문가가 연구 책임을 맡아 수행하는 과제
[8]
경제성 분석 기간, 사회적 할인율 등
[9]
비용-편익 분석(Cost-Benefit Analysis)에서 비용 대비 편익. 쉽게 말하면
가성비다.
[10]
Analytic Hierarchy Process로, 일종의 계층화분석법을 활용하여 도출한다.
[11]
현재로써는
서울특별시,
인천광역시,
경기도가 해당. 수도권 지역 중 국가균형발전특별법에서 정의하는 특수상황지역이나 농산어촌지역은 비수도권 유형으로 평가하며,
파주시,
연천군,
가평군,
양평군,
동두천시,
포천시,
양주시,
강화군,
옹진군이 해당한다.
[12]
비용-효과분석(Cost-Effectiveness Analysis)에서 비용 대비 효과
[13]
지역균형발전 평가 도입 당시에는 비중이 15~25%였지만 2019년 30~40%로 증가하였다. 정책성 평가에 포함되던 지역균형발전 평가가 분리되어 나왔고 자체 비중도 증가하였으므로 지역균형발전 비중은 계속 늘어났다.
[14]
개편 이전에는 건설 사업의 경우 경제성 35~50%, 정책성 25~40%, 지역균형발전 25~35% 비중으로 AHP의 값을 산출하였다.
[15]
하지만 개편 이전에도 경제성 비중이 과반이 아니었다는 것을 보면 해당 기준에서도 과연 경제성 평가만이 절대적이었나를 생각해보게 한다. 다만, 문재인 정부의 예타 제도 개편 이전에는 KDI 등 조사기관에서 경제성 분석과 종합평가를 일괄 수행하였고, 이 때 경제성 점수에 비해 다른 요소들이 지나치게 높아지지 않도록 평가를 관리했다는 의견이 있다.
# 그러나 개편 이후에는 경제성 분석은 KDI 등 기존처럼 조사기관에서 하지만 종합평가는 기존 조사기관이 아닌 기획재정부 재정사업평가위원회로 넘어갔기 때문에 이전과 같이 경제성 점수와 다른 점수들을 관리할 지는 의문이다.
#
[16]
실제로 제천-영월 고속도로는 B/C가 0.46으로 처참한 점수를 받았지만 다른 항목에서 높은 점수를 받아 AHP 0.559라는 결과를 받았고 결국 예타를 통과하였다.
[17]
이전에는 광역시를 중심으로 한 비수도권 일부 지역은 지역낙후도에서 감점을 받았으나, 2019년 예타 제도 개편 이후에는 감점제도가 사라지고, 1점-9점의 범위에서 평가하도록 바뀌었다. 감점제도가 사라짐으로써 2019년 예타 제도 개편의 가장 큰 수혜를 지방 거점 도시가 받는다는 평가가 있다.
#
[18]
사실
문재인 정부에서 대규모의 예비타당성조사 면제를 실시한 것도 이러한 문제점을 해결하고자 한 것이 크다. 실제로 예비타당성조사 면제 당시 수도권은 아예 처음부터 배제하고 지방에 한해서만 시행되었다.
[19]
현재에도 경부고속도로 구간의 연선인구만 최소 1200만명으로 추정되고 있다. 이 마저도 서울 전체와 부산전체 인구를 넣은 것도 아니고 그저 지나가는 노선 인근의 인구만을 넣은 추정치니, 어거지로 경부선 연선의 시, 군 인구 전체를 우겨넣는다면 서울만 해도 1000만을 찍으니 2000~2500만명 정도로 추정된다. 당연하게도 경부고속도로 건설당시 한국의 인구는 3000만을 겨우 넘긴 상태였다.
[20]
예컨대
난곡지선,
서부선,
강북횡단선 등
[21]
호남고속선은 예비타당성조사만을 가지고 통과 여부를 따지진 않았다.
노무현 정부에서 대통령 지시 사업으로 지정되어 예타에 관계없이 추진되었다.
[22]
1999년 예타 제도 도입 이래로 20년 동안 500억으로 유지된 것은 비현실적이기 때문이다.