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1. 의의
이행강제금( 履 行 強 制 金)은 공의무가 이행되지 않은 경우, 의무자에게 강제금을 부과함으로써 심리적 압박을 가하여 의무이행을 간접적으로 확보하는 행정상 강제집행이다. 이행강제금은 의무이행이 확보될 때까지 반복하여 부과할 수 있다. 집행벌이라고도 한다.전통적으로 이행강제금은 부작위의무나 비대체적 작위의무에 대한 강제집행수단으로 이해되어 왔으나, 이행강제금은 대체적 작위의무의 위반에 대하여도 부과될 수 있다는 것이 판례이다(2001헌바80). 따라서 대체적 작위의무를 위반했다면 대집행과 이행강제금을 선택적으로 활용할 수 있다.
이행강제금 납부의무는 일신전속적인 성격을 갖기 때문에 승계가 가능하지 않다. 따라서 이미 사망한 사람에게 이행강제금을 부과하는 내용의 처분이나 결정은 당연무효이다(2006마470).
2. 구별개념
이행강제금은 장래의 의무이행을 확보하기 위한 행정상 강제집행으로, 과거의 의무위반에 대한 제재로서 벌인 행정벌( 과태료, 벌금 등)과 다르다. 서로 성질이 다르므로, 이행강제금은 행정벌과 병과될 수 있다.[1]각 법률에 명시되어 있는 징역형 또는 벌금형을 규정한 벌칙과도 병과가 가능하고 일사부재리의 원칙에 위배되지 않는다.
도로법의 적용을 받는 불법도로점용의 경우, 형벌인 벌칙+과태료+이행강제금+변상금을 동시에 병과하여 집행하여도 일사부재리의 원칙에 위배되지 않고, 불법점용물이 건축법상 건축물 또는 가설건축물이면 건축법 상의 벌칙과 과태료와 이행강제금이 별도로 적용된다.
요컨대 쉽게 말하자면 행정벌은 "XXX 개새끼!"라고 과거에 낙서했던 사실을 걸린 것에 대한 벌이라면 이행강제금은 특정인 누군가에게 그가 "XXX 개새끼!"라고 써붙여 놓은 것을 지우게 하는 데 목적이 있다고 할 수 있다. 걸리면 누구든 일단 때리고 보는 행정벌과는 다르게 이행강제금은 특정인이 정해져 있다는 게 큰 차이이다. 특정인이 정해져 있어야 미래에 계속 지켜보면서 고칠 때 까지 강제금을 계속 부과할 수 있기 때문이다.
3. 연혁
이행강제금은 과거 일제강점하의 행정집행령에서 일반적 규정이 있었으나 해방 후 이행강제금에 대한 일반적인 규정은 물론 개별법상 규정도 찾아보기 힘들었다. 그래서 종래에는 행정벌에 의한 통제로 의무이행을 담보하여 왔다.그러나 근래에 들어와서 행정벌 제도가 갖고 있는 문제점이 부각되면서 이행강제금의 유용성이 강조되고 있다. 산업화 및 기술화 시대에 있어서 행정상의 의무는 점차 대체성을 상실하는 경향이 있기 때문에 대집행이 부적절한 경우에 행사할 수 있는 효과적인 제도이다. 계속적인 의무불이행이 있는 경우에는 이에 반복하여 부과할 수 있기 때문에 이기적인 의무자에게도 적합한 제도이다. 그 동안 학계에서는 이행강제금 제도의 도입을 강하게 주장하여 왔고, 1991년 건축법 법개정을 시작으로 급속하게 이행강제금의 도입이 늘어나게 되었다.
4. 법적 근거
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행정기본법 제31조(이행강제금의 부과) ① 이행강제금 부과의 근거가 되는 법률에는 이행강제금에 관한 다음 각 호의 사항을 명확하게 규정하여야 한다. 다만, 제4호 또는 제5호를 규정할 경우 입법목적이나 입법취지를 훼손할 우려가 크다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다. 1. 부과ㆍ징수 주체 2. 부과 요건 3. 부과 금액 4. 부과 금액 산정기준 5. 연간 부과 횟수나 횟수의 상한 ② 행정청은 다음 각 호의 사항을 고려하여 이행강제금의 부과 금액을 가중하거나 감경할 수 있다. 1. 의무 불이행의 동기, 목적 및 결과 2. 의무 불이행의 정도 및 상습성 3. 그 밖에 행정목적을 달성하는 데 필요하다고 인정되는 사유 ③ 행정청은 이행강제금을 부과하기 전에 미리 의무자에게 적절한 이행기간을 정하여 그 기한까지 행정상 의무를 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다는 뜻을 문서로 계고(戒告)하여야 한다. ④ 행정청은 의무자가 제3항에 따른 계고에서 정한 기한까지 행정상 의무를 이행하지 아니한 경우 이행강제금의 부과 금액ㆍ사유ㆍ시기를 문서로 명확하게 적어 의무자에게 통지하여야 한다. ⑤ 행정청은 의무자가 행정상 의무를 이행할 때까지 이행강제금을 반복하여 부과할 수 있다. 다만, 의무자가 의무를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과한 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 행정청은 이행강제금을 부과받은 자가 납부기한까지 이행강제금을 내지 아니하면 국세강제징수의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. |
이행강제금은 침익적 강제수단이므로 반드시 법적 근거를 요한다. 일반법으로는 2023년 3월 24일 시행 법률 제17979호로써 위와 같이 규정되어 있다.
5. 건축법상 이행강제금
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건축법 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등[2]에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.[3] 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다.[4] ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재·부과등의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.[5] |
6. 도로법 상 이행강제금
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도로법 제100조(이행강제금) ① 도로관리청은 제40조제4항에 따른 조치명령이나 제73조제1항ㆍ제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 조치명령이나 원상회복 명령에서 정한 시정기간 내에 그 명령을 이행하지 아니하면 1천만원 이하의 이행강제금을 부과한다. ② 도로관리청은 제1항에 따라 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 조치명령이나 원상회복 명령이 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 문서로 계고(戒告)하여야 한다. ③ 제2항에 따른 문서에는 이행강제금의 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관 및 불복 방법 등이 포함되어야 한다. ④ 도로관리청은 최초의 조치명령 또는 원상회복 명령을 한 날을 기준으로 1년에 2회의 범위에서 그 조치명령 또는 원상회복 명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 도로관리청은 조치명령 또는 원상회복 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하거나 「행정대집행법」에 따른 대집행을 받으면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 이행강제금의 납부 방법에 관하여는 제67조를 준용한다. 이 경우 “도로점용허가를 받은 자”는 “이행강제금을 납부하여야 하는 자”로, “점용료”는 “이행강제금”으로 본다. ⑦ 도로관리청은 제1항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 납부기한까지 이행강제금을 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑧ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. |
7. 옥외광고물법 상의 이행강제금
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옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 제10조의3(이행강제금) ① 시장등(제3조의2에 따라 시ㆍ도지사에게 허가를 받거나 신고한 경우에는 시ㆍ도지사를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 제10조제1항에 따른 명령을 받은 후 그 조치 기간 내에 이행하지 아니한 관리자등(입간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단의 관리자등은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 500만원 이하의 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금 부과로 그 이행을 강제할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 시장등은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 미리 상당한 기간을 정하여 이를 부과ㆍ징수한다는 뜻을 해당 관리자등에게 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 시장등은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한 및 수납기관, 이의제기 방법 및 기간 등을 자세히 밝힌 문서로써 하여야 한다. ④ 시장등은 제10조제1항에 따른 최초의 명령을 한 날을 기준으로 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장등은 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 시장등은 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. |
8. 부동산실명법상 이행강제금
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부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제6조(이행강제금) ① 제5조제1항제1호에 따른 과징금을 부과받은 자는 지체 없이 해당 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하여야 한다. 다만, 제4조제2항 단서에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하며, 자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 그 사유가 소멸된 후 지체 없이 자신의 명의로 등기하여야 한다. ② 제1항을 위반한 자에 대하여는 과징금 부과일(제1항 단서 후단의 경우에는 등기할 수 없는 사유가 소멸한 때를 말한다)부터 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 10에 해당하는 금액을, 다시 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 20에 해당하는 금액을 각각 이행강제금으로 부과한다. ③ 이행강제금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. |
이행강제금은 과거의 사실에 대한 제재인 과징금과 달리 장래의 의무이행을 확보하기 위한 수단이다. 따라서 장기미등기자가 이행강제금 부과 이전에 등기신청의무를 이행하였다면 행정상 목적은 이미 실현된 것이므로 부동산실명법 제6조 제2항에 규정된 기간이 지나 등기신청의무를 이행한 경우라 하더라도 이행강제금을 부과할 수 없다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2015두36454 판결 참조).
9. 불복절차
종래 이행강제금의 불복절차는 과태료의 불복절차와 동일하게 규율하여 왔다. 예를 들어 현행 농지법 제62조제5항에서는 "이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다."고 규정하고 있으며, 농지법 제62조제7항에서는 "이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「 비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다."라고 규정하고 있다.다만 이행강제금의 권리구제절차를 행정쟁송에 의하지 않고 과태료부과처분에 따라 규율한 것은 이행강제금을 과태료의 성격을 갖는 것으로 이해하는 데 기인하는 것이다. 이행강제금은 상술한 바와 같이 순수한 강제수단이며, 그의 계고와 부과처분은 행정행위의 성격을 갖기 때문에 행정쟁송( 행정심판 또는 행정소송)의 대상이 되어야 한다. 개정된 건축법 제80조는 과태료불복절차의 준용규정을 삭제하였으며, 판례 역시 개정법률의 취지에 따라 건축법에 의한 이행강제금의 부과를 종전과는 달리 행정처분으로 보아 항고소송의 대상으로 하고 있다.